马怀德，中国政法大学副校长、法学院院长、教授。直接参与《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等多部法律的起草工作。曾于２００５年１２月为中央政治局第２７次集体学习讲授“行政管理体制改革和完善经济法律制度”。

    设置行政机构的关键在于理顺职能关系，合理配置权力

    机构改革与法律的立、改、废要联系在一起，否则就会出现有机构无法律职权，或者有法律无实施机构的状态

    一个国家的政府到底是大了好，还是小了好呢？当前，有一种观点认为，我国政府规模偏小，公务员占人口的比例也比较低，特别是中央政府公务员更是偏低。也有一种观点认为，我国财政供养人员偏多，“官民比”偏高。到底我们政府的规模是大了还是小了呢？我们作为单一制国家，国家大、人口多，社会和经济发展不平衡，市场尚未成熟，改革发展的任务很重；应对经济全球化趋势对政府对外经济关系提出了更高的要求；由于历史原因，社会自治能力弱、水平低，许多在西方发达国家可以由社会自治或市场调节的事，在我国仍需由政府承担。在这种情况下，过分强调压缩政府规模值得研究。

    从历史角度看，现代政府管理和公共服务职能大量增加，与古代封建社会的政府不可同日而语。从以往改革实践看，有些机构精简人员后，因职能需要又从下级机关和事业单位借调人员；有些机构改为事业单位后，仍行使行政职能。机构总数人员规模实质上并没有减少。我认为，行政管理体制改革应该按照社会主义市场经济的要求，界定不同机关、不同层级的职能和权责。应该以提高政府绩效为出发点，以加强经济、社会管理和公共服务为落脚点，确定中央与各级地方政府的合理规模，建立一个规模适度的政府。

    设置行政机构的关键在于理顺职能关系，合理配置权力。建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，需要按照社会主义市场经济的要求，解决行政执法体制中多头管理、权限交叉重叠、职责不清等问题。按照所管理事务的特点和规律确定行政职能，设置管理机构，明确权限职责。一方面，可以将职能相近、职权交叉重叠的机构重新整合，精简机构；另一方面，还应当优化机关内部结构，按照决策、执行与监督相协调的要求，调整机构内部分工，相对集中行政决策、执行和监督的权力。

    行政管理体制改革的本质是法制改革，目标是建立法治政府。用法律手段推动改革进程，保障改革成果，这是很多国家改革行政管理体制的通常做法。机构改革与法律的立、改、废要联系在一起，脱离法律自行改革机构是不可能的。例如，在美国联邦机构中，有三分之一的机构是国会立法设立的，三分之一的机构是总统根据国会的授权向国会提交改组计划设立的，还有一部分是通过总统行政命令设立的，但仍然需要宪法的明示或者默示授权。机构改革不仅意味着机构和人员的变动，而且标志着行政权限的变化和调整，意味着行使权力的主体和相关法律依据的改变，需根据改革的重点行业领域制定相关的法律。

    机构改革中，有些机构的设立或者职能调整涉及已有的法律，应当在调整机构的同时修改有关的法律，否则就会出现有机构无法律职权，或者有法律无实施机构的状态。因此，机构改革如果做不到先立法后设立机构，至少应当做到调整机构与修改制定法律同步进行。机构改革之后，要将那些事关政府职权责任与组织编制的改革成果及时转化成立法文件，用法律手段确保改革成果。我国自１９８８年机构改革以来一直采用“定职能、定机构、定编制”的方式保障机构改革成果。在当时，这种方式能够促进改革进程，固定改革成果。但从长远来看，因缺乏法律权威，“三定方案”尚不能有效保障行政管理体制改革的成果。为此，条件成熟时，应当在“三定方案”的基础上尽快制定各个部门的《行政组织法》和《行政编制法》，将改革后机构的职责权限、组织编制和人员编制等重要内容上升为法律，以增强权威性。（本文摘自作者在“百名法学家百场报告会”上的演讲）