《关于规范主题公园建设发展的指导意见》解读

一份指导新时代主题公园建设发展的纲领性文件
——《关于规范主题公园建设发展的指导意见》解读
中国旅游研究院 戴斌 战冬梅

党的十九大提出，新时代社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。《关于规范主题公园建设发展的指导意见》（以下简称《意见》）是在人民群众有需求、投资有热情、发展不平衡的历史阶段，由国家发展和改革委员会等五部门出台的政策性文件。《意见》从国家层面上明确了主题公园建设的指导思想、划出了红线、指明了方向，必将对当前和今后一个时期我国主题公园的健康、有序、可持续发展起到积极引导的作用。从世界范围来看，这份文件也是主题公园产业规范、促进和发展领域的制度创新。

一、理解《意见》的时代背景

在全面建设小康社会的伟大历史进程中，旅游是衡量人民现代生活水平的重要指标，是六大幸福产业之首。2017年，国内旅游人数50.01亿人次，全年实现旅游总收入5.40万亿元，人均出游3.7次。在大众旅游和国民休闲时代，主题公园已经超过山水景区，成为中国居民最普遍接受的休闲娱乐新选择。调查表明，休闲、度假已经成为第一大出游动机。

受益于旅游休闲市场的繁荣，我国正在迎来新一轮的主题公园建设热潮。从迪斯尼到环球影城，从Hello Kitty到六旗乐园，从早期的华侨城到海昌海洋世界，从长隆到方特再到恒大童世界，国际国内投资者和运营商在主题公园领域的竞争空前激烈。据测算，中国主题公园总量约为2100家，投资在5000万元以上的有300家左右。截至到2017年底，1万多家A级景区中，主题游乐类的景区339家（3.92%）。2016年全球前十大主题公园集团中国就占据了3席，亚洲游客量排名前20的主题公园中则有13个来自中国。

同时我们也看到，主题公园建设发展中已经出现了概念不清、类型不明、盲目建设、模仿抄袭、低水平重复等问题，有些地区甚至出现了地方债务风险和房地产化倾向。如果不解决这些问题，则会影响主题公园的健康发展。

二、把握《意见》的政策要点

1、理清了内涵。《意见》合理界定了主题公园范围，明确指出主题公园的营利目的和商业性质，并与政府建设的各类公益性的城镇公园、动植物园等进行了区分，后者不属于主题公园。结合国际经验和中国国情，《意见》从占地面积、投资额度等维度把主题公园划分为特大型、大型和中小型三个等级，每个等级都有明确的可量化的执行标准。

2、明确了主体。《意见》明确了主题公园的管理层级、主体以及论证、规划、报批的程序，并对不同等级的主题公园建设提出了严格控制、合理规划等发展导向。这些管理措施执行到位后，将使主题公园的投资、建设与运营变得有章可循，有利于防止目前主题公园建设方面的盲目性和低水平重复。

3、划出了红线。《意见》提出严格用地管理、严守生态保护红线、严格核准程序、严控房地产倾向、严防地方债务风险，对一些不良倾向，特别是对利用主题公园用地开发房地产的行为旗帜鲜明地进行了限制，划出了红线。应当说，国内文旅产业对主题公园的发展功不可没，但是也存在过于强调速度，而忽略了做文化产品的智慧和耐心。在商业模式上，早期的成功使有些开发商和运营商迷失了方向，过度沉迷于用主题公园提升地产品质，地产变资产，用地产所得去补文化收入。饮鸩止渴的短视行为，不利于主题公园的健康长远发展，必须加以严厉制止和科学引导。

4、兼顾了利益。《意见》在对主题公园进行严格规范的同时兼顾了国家、地方和企业的利益，将企业是否建立长期稳定的投入机制和创新机制作为项目审批的重要条件之一。这些要求有助于主题公园项目长期稳定运营，有效防止地方债务风险、社会风险和金融风险。

5、给出了方向。《意见》在宏观、微观并重的基础上，从丰富文化内涵、提高科技含量、壮大市场主体三方面给出了转型升级质量提升的方向。人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，发展旅游、建设高质量的主题公园是提高人民生活水平，满足人民美好生活需要的一个重要内容，必须长期坚持。强调主题公园产业必须由高速增长向高质量增长转变，这也是习近平新时代中国特色社会主义思想在主题公园领域的必然要求。

三、贯彻《意见》的工作要求

1、科学理解。在贯彻《意见》时需要科学把握“不是不发展，也不是乱发展，而是科学有序地发展”的政策基调。这个基本观点在向市场宣贯的过程中必须讲清楚，既要为健康的主题公园建设与发展提供清晰的政策指引，也要对一些打着主题公园幌子的不良倾向进行有效的甄别。

2、加强调研。在政策的执行过程当中，要加强调研，对现有的主题公园建设存在的问题做进一步的梳理，既要管以后的、未来的，也要逐步引导过去的、以前的，要在健康可持续发展的过程中有序解决已经存在的问题。

3、试点推广。对新增主题公园审批管理要选择条件成熟的地区和企业做必要的试点工作。毕竟《意见》对主题公园的发展来说是新出现的事物，要防止在贯彻执行过程中的争权争利、打政策的擦边球，如为了规避“严格控制新建、扩建特大型主题公园”的规定，而可能把一个主题公园拆成多个项目的做法等。

4、文化自信。弘扬社会主义核心价值观、传承中华文化基因，对文化问题要避免简单化处理。不是说树个雕像就是文化，更重要的是要讲好中国故事，要用老百姓听得懂的语言讲老百姓感兴趣的事情。主题公园不仅是一种文化产品，更承载着民族文化意识形态。文化事业、文化产业需要用正确的、吸引人的方式尤其是吸引年轻人的方式讲述，可以通过文化价值的创新让年轻人积极接触，然后潜移默化接受，从而增强文化自信。

5、产权保护。知识产权方面，需要政府等各方面的合力来推进，从政府的角度，要统筹利用政府、企业和社会各方力量，为主题公园市场的健康、科学有序发展提供充分必要的法律保障和公开透明的市场环境。（戴斌，中国旅游研究院院长、国家旅游局数据中心主任、教授、博士生导师，战冬梅，中国旅游研究院产业所助理研究员、博士）