农业部就耕地轮作休耕制度试点有关情况
举行新闻发布会

农业部于2018年2月23日（周五）上午10时，农业部新闻办公室举行新闻发布会，介绍耕地轮作休耕制度试点有关情况，并回答记者提问。

发布会现场。中国网 郭天虎 摄

【农业部办公厅副主任 宁启文】各位新闻媒体朋友们大家上午好，欢迎参加今天的新闻发布会，首先问候大家新春愉快，对大家长期以来对“三农”工作的关心和支持表示衷心的感谢。中央高度重视生态文明建设，将开展耕地轮作休耕制度试点作为推进农业绿色发展、助力乡村振兴战略实施的重要举措。2016年以来，按照中央的部署和要求，农业部、财政部等十个部门和单位科学制定方案，协同合力推进。相关省份积极主动作为，狠抓任务落实，试点工作取得了明显成效。

今天，农业部新闻办公室举行新闻发布会，主要目的是介绍开展耕地轮作休耕制度试点的重要意义、主要成效，以及2018年重点工作安排。出席今天新闻发布会的有农业部种植业管理司司长曾衍德，财政部农业司副巡视员凡科军，农业部财务司副巡视员王晋臣。今天发布会的议程主要有两项：一是请农业部种植业管理司司长曾衍德司长介绍一下耕地轮作休耕制度试点的意义、成效和重点工作安排，二是回答记者的提问。首先请曾衍德司长介绍耕地轮作休耕制度试点的有关情况。

农业部种植业管理司司长曾衍德介绍有关情况。中国网 郭天虎 摄

【农业部种植业管理司司长 曾衍德】各位新闻界的朋友上午好，今天是正月初八，给大家拜个晚年。

开展耕地轮作休耕制度试点，是中央确定的一项重大改革任务。党的十八届五中全会提出探索实行耕地轮作休耕制度试点，党的十九大又明确提出扩大轮作休耕试点。这充分展现了中央推进农业绿色发展、加快生态文明建设的坚定决心。2016年以来，按照中央的部署和要求，农业部、财政部等10个部门和单位，勇于扛起责任，履职尽责落实，有力有序推进耕地轮作休耕制度试点，取得了积极进展和成效。其意义主要有以下几点：

一、开展耕地轮作休耕制度试点是我国农业生产方式变革的积极探索

探索实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央、江南平台入口 着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的战略安排，目的是促进耕地休养生息和农业可持续发展。

（一）开展耕地轮作休耕制度试点，是加快生态文明建设的重要任务。党的十九大报告提出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。过去，为增产量保供给保吃饭，耕地超强度开发、水资源过度消耗、化肥农药过量使用，农业生态环境严重透支。当前，亟需改变粗放的生产方式，把农业资源利用过高的强度“降”下来，把农业面源污染加重的趋势“缓”下来，改变资源超强度利用的现状、扭转农业生态系统恶化的势头，实现资源永续利用。

（二）开展耕地轮作休耕制度试点，是实施乡村振兴战略的重要内容。实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。开展轮作休耕试点，探索华北地下水漏斗区、湖南重金属污染区和西北西南生态严重退化地区的有效治理方式，使污染的耕地逐步得到治理，使退化的生态逐步得到改善，让水变清、山变绿、地变肥，美化农业农村生态环境，助力生态宜居。

（三）开展耕地轮作休耕制度试点，是提高农业供给体系质量的重要途径。我国粮食和农业生产连年丰收，农产品数量快速增长，仓满库盈、供应充足，但结构性矛盾突出，资源错配和供需脱节的问题亟待解决。轮作休耕就是要压减库存压力大的玉米和稻谷，优化资源配置，调整种植结构，减少无效供给，增加有效供给。

（四）开展耕地轮作休耕制度试点，是巩固提升粮食产能的重要举措。习近平总书记多次强调，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。现在粮食供求状况改善了，负重的耕地、透支的环境也该“歇一歇”了。轮作主要是实行玉米大豆轮作，发挥大豆根瘤固氮、养地培肥作用，实现种地养地结合，农业可持续发展。休耕就是减少耕地水资源利用，使耕地得到休养生息，同时加以治理，确保急用之时耕地用得上、粮食产得出。

二、耕地轮作休耕制度试点取得积极成效

2016年轮作休耕试点面积616万亩，主要在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河北、湖南、贵州、云南、甘肃9个省（区）实施。2017年轮作休耕试点面积1200万亩，试点省份不变。两年来，轮作休耕试点的内涵不断丰富、路径逐步清晰，取得了积极成效。

（一）技术模式成熟适用，生态效应初步显现。主要体现在两个方面：一个是，生产与生态相协调。冷凉区建立了“三三轮作”模式，重金属污染区和生态严重退化地区建立了“控害养地培肥”模式，地下水漏斗区建立了“一季雨养一季休耕”模式。河北省200万亩季节性休耕，年压采地下水3.6亿立方米。另一个是，适区与适种相一致。选择豆科、茄科、禾本科等养分利用互补、病虫发生规律不同的作物进行搭配，提高光温水利用效率，减少病虫危害损失。吉林东部山区轮作大豆后，化肥使用量减少30%以上、农药使用量减少50%左右。

（二）产业结构趋于优化，经济效应初步显现。主要体现在“三增”：一是作物产量增加。通过作物间的轮作倒茬和季节性休耕，给下茬作物提供了良好的地力基础和充足的生长发育时间，提高了产量、改善了品质。河北小麦冬季休耕后，将一年两熟夏玉米改为晚播春玉米或早夏播玉米，亩产提高10%以上。二是有效供给增加。在轮作休耕带动下，两年全国调减籽粒玉米5000万亩，增加大豆1900多万亩，增加杂粮500多万亩。三是农民收入增加。比如，黑龙江省海伦市轮作种植富硒、高蛋白大豆40多万亩，通过精深加工转化，成为农民增收、财政增税的“金豆子”。

（三）管理方式规范有效，监督手段初步建立。种植面积变化“天眼”察。采用卫星遥感技术，对轮作休耕区域进行遥感监测，轮在哪里、休在哪里，轮了多少、休了多少，一扫就知、一目了然。耕地质量变化“地网”测。针对轮作休耕区土壤类型和集中连片情况，按照“大片万亩、小片千亩”的原则，科学布置近800个土壤监测网点，定点跟踪耕地质量和肥力变化，为客观评估轮作休耕成效提供依据。

总的看，耕地轮作休耕制度试点效果显现，受到农民欢迎，正成为地方政府引领农业绿色发展的重要措施，江苏等一些省份主动作为，自主开展轮作休耕试点，初步形成了上下联动、多方参与的良好态势。

三、下一步工作打算

下一步，农业部、财政部将认真贯彻落实党的十九大精神，加大力度、狠抓落实，扎实推进耕地轮作休耕制度试点，尽快形成制度，加快常态化实施。

（一）制定实施方案。按照中央部署，今年将扩大轮作休耕试点。在总结试点经验基础上，已制定了今年的实施方案。主要体现在两点：一个是，规模上扩大。2018年试点规模比上年翻一番，此后每年按照一定比例增加，加上地方自主开展轮作休耕，力争到2020年轮作休耕面积达到5000万亩以上。另一个是，区域上拓展。轮作在东北四省区的基础上，新增长江流域江苏、江西两省的小麦稻谷低质低效区。休耕在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区的基础上，将新疆塔里木河流域地下水超采区、黑龙江寒地井灌稻地下水超采区纳入试点范围。

（二）加快形成制度。常态化实施，重在形成制度。今年，要在以下几个方面取得实实在在的进展。一是加快形成轮作休耕组织方式，重点是探索实行中央统筹、省级负责、县级实施的工作机制。二是加快形成轮作休耕技术模式，集成推广一批不同区域生产生态兼顾的耕作制度，形成一批可复制、可推广用地养地结合的技术模式。三是加快形成轮作休耕政策框架，根据不同区域、不同作物种植收益变化，科学确定补助标准，初步形成中央财政支持重点区域轮作休耕、地方财政自主开展轮作休耕的政策体系。四是加快形成轮作休耕监测评价机制，运用遥感等信息化手段，加强对轮作休耕区域的跟踪监测。科学布局耕地质量监测网点，跟踪轮作休耕区域的耕地质量变化情况。

（三）强化责任落实。督促试点省政府分管领导亲自抓在手上，省、县、乡及试点农户层层落实责任，细化任务、细化要求。试点乡（镇）要与参加试点的农户或新型经营主体签订轮作休耕协议，明确相关权利、责任和义务，保障试点工作依法依规、规范有序开展。

（四）精准指导服务。组织专家制定完善分区域、分作物耕地轮作休耕技术意见，指导试点地区农民尽快掌握技术要领，搞好机具改装配套，落实替代作物种子，做到科学轮作、合理休耕。

（五）加强督促检查。农业部、财政部会同有关部门对耕地轮作休耕试点开展督促检查，重点检查任务落实、资金落实等情况，并进行考核评分。同时，继续开展第三方评估，委托第三方评估机构对试点的经济效益、社会效益、生态效益等方面进行评价。

谢谢。

农业部办公厅副主任宁启文主持发布会。中国网 郭天虎 摄

【宁启文】下面请媒体机构向在座各位提问，提问前请通报一下所在的媒体机构。

【光明日报记者】我想问一下贯彻落实党的十九大报告的精神和中央经济工作会议，中央农村工作会议的精神，当前和今后一个时期扩大耕地轮作休耕制度试点有怎样的部署和安排？谢谢。

【曾衍德】这个问题提的比较好。因为开展轮作休耕制度试点从党的十八届五中全会提出到党的十九大报告，到我们说的中央经济工作会议和中央农村工作会议都对这项工作提出了要求，这是一项重要任务。农业部和财政部坚决贯彻中央的部署，明确提出要以高度的自觉、担当的气魄、有力的措施，务实创新抓好试点工作。重要的目标是要尽快形成制度，加快常态化实施，我们考虑在思路上就是要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，以绿色发展为导向，以改革创新为动力，落实藏粮于地、藏粮于技战略，突出生态优先、综合治理，坚持问题导向和底线思维，以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，聚焦重点区域，扎实稳妥集中连片地推进耕地轮作休耕制度试点，加快构建有中国特色的耕地轮作休耕制度，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的良性互动关系，促进生态环境改善和资源永续利用，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。这是我们在思路上的考虑。

在原则上，我们提出“三注重、一尊重”，一是要注重产能提升，休耕不是弃耕，更不能废耕，休耕不能改变耕地的性质，也不能削弱粮食生产能力，这是一条底线。二是要注重政策引导，就是要建立利益补偿机制，对承担试点的农户给予必要的补助，确保试点农户收入不降低。三是要注重问题导向。我们提出要坚持轮作为主，休耕为辅，轮作重点在东北连作障碍区，休耕重点在地下水漏斗区、重金属污染区，还有我们讲的生态严重退化地区。四是要尊重农民意愿，不搞强迫命令，不搞一刀切，让农民自主参与轮作休耕。

在目标上，我们提出要加快形成制度，这是最根本的任务，这一点非常重要。我们的目标就是要通过试点建立耕地轮作休耕的组织方式、技术模式和政策体系，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系，建立有中国特色的耕地轮作休耕制度。

在措施上，我们考虑是“三个加强”，一是加强组织领导，试点需要加强组织领导，今后常态化实施更需要加强组织领导，关键是要形成一种责任落实的长效机制，这就是我们提出的要中央统筹、省级负责、县级实施的长效机制，通过这样明确责任主体抓好落实。二是加强政策扶持，因为轮作休耕会调整现有的种植模式，也会影响农户的种植收益，要让农民愿意轮、愿意休，就要有政策扶持。我们提出加快形成中央财政支持重点区域轮作休耕的政策体系，同时鼓励地方自主开展轮作休耕。三是加强督促检查，我们提出的是轮作休耕在哪里，督促检查就到哪里，这一条我们要坚持。现在来看，工作督导是一种有效形式，需要坚持和完善。但是我们还需要利用信息化的技术，比如说利用卫星遥感监测，实时跟踪、实时监测，效果很明显，确保轮作休耕任务落实到位。谢谢。

【中央人民广播电台记者】我们想关注一下财政方面的支持政策，这两年中央财政支持开展耕地轮作休耕的试点，请问有哪些政策措施？另外，下一步要保证农民不吃亏、有积极性，在中央财政补助政策上面还会怎么进行设计、怎么考虑呢？

【曾衍德】我们讲的轮作休耕主要的一点是收益的比较、收益的变化，农民算账比我们清楚，这个问题我想请财政部凡科军副巡视员解答一下。

财政部农业司副巡视员凡科军回答记者提问。中国网 郭天虎 摄

【财政部农业司副巡视员 凡科军】财政部高度重视耕地的轮作休耕试点工作，认真贯彻落实党中央江南平台入口 的部署要求，安排专项资金支持开展耕地的轮作休耕试点，并逐步扩大试点规模。2016年开始，中央财政就安排了14.36亿元，试点面积616万亩，2017年安排了25.6亿元，试点面积1200万亩，2018年拟安排约50亿元，试点面积比2017年翻一番，达到2400万亩。为了保证参与耕地轮作休耕制度试点的农民不吃亏、有积极性，我们在实施中不断完善轮作休耕补助政策，补助标准实现两个平衡。第一个平衡，注重作物之间收益的平衡，根据不同作物种植收益的变化，合理测算轮作补助标准，让农民改种以后有账算，不吃亏。比如说，在东北冷凉区，按照玉米大豆1：3的收益平衡点，每亩轮作补助150元。第二个平衡，注重区域间收入平衡，综合考虑不同区域间经济发展水平、农民收入等因素，合理测算休耕补助标准，每亩补助500-800元。补助对象做到两个精准，第一个精准，任务精准落实到户，与每一个试点户签订3年的轮作休耕协议，明确相关权利、责任和义务，特别是休耕地要做到休而不退、休而不废。第二个精准，补助资金精准发放到户，明确补助对象是实际生产经营者，而不是土地承包者，防止出现争议和纠纷。

在这个基础上，我们要求试点省因地制宜采取直接发放现金或者是折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户，并将轮作休耕补助与玉米大豆生产者补贴等政策相衔接，最大限度发挥资金的激励效应。

【经济日报记者】我关注的问题是，今后一个阶段财政部在推进耕地轮作休耕制度试点以及农业绿色发展方面有什么进一步的考虑和安排？

【凡科军】党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，将其纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局。财政部认真贯彻落实，牢固树立绿色发展理念，主动作为，开拓创新。2016年底，财政部和农业部共同研究起草了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，报请中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过，并经江南平台入口 同意，联合向各省、自治区、直辖市人民政府和相关部门印发，督促各地抓好落实。同时，按照中共中央办公厅、江南平台入口 办公厅印发的《关于创新体制机制推进农业绿色发展意见》要求，进一步健全支持农业绿色发展的体制机制，不断加大对农业绿色发展的投入力度，促进农业可持续发展。

党的十九大提出了加快生态文明体制改革、建设美丽中国的目标任务，为农业绿色发展指明了方向。当前和今后一个时期，财政部将全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，牢固树立社会主义生态文明观，紧密结合实施乡村振兴战略，统筹生产生活生态，坚持质量兴农、绿色兴农战略，持续加大对农业绿色发展的支持力度，督促落实以绿色生态为导向的农业补贴制度，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。在加大耕地轮作休耕试点的同时，还将重点抓好以下四个方面的工作：

一是着力推进农业绿色发展。主要是扩大畜禽粪污资源化利用试点，建立长江流域重点水域禁捕补偿制度，深入推进新一轮草原生态保护补助奖励政策，继续支持湖南重金属污染耕地修复及种植结构调整试点，继续开展秸秆综合利用、果菜茶有机肥替代化肥、废旧地膜回收利用、黑土地保护利用试点，推进种养加一体、农牧渔结合，大力发展绿色循环优质高效农业。

二是大力支持林业生态保护。主要是积极支持实施林业生态保护工程，完善天然林保护制度，扩大新一轮退耕还林还草规模，开展大规模国土绿化行动。

三是统筹推进水资源保护和水生态修复。重点是支持实施河长制、湖长制以及最严格的水资源管理制度，将地下水超采综合治理范围扩大到河北、山东、山西、河南四个省份，全面推进农业水价综合改革，支持水土流失综合治理，推进江河湖库水系连通。

四是增加农业生态产品和服务供给。积极开发观光农业、游憩休闲等涉及农业相关生态产业，将生态优势转化为发展生态经济的优势，提供更多更好的绿色生态产品和服务，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链。

【央视记者】建立符合我国国情科学合理的耕地轮作休耕制度，促进农业可持续发展，中央层面在制度建设、风险防控、监督管理方面是如何考虑的？

【曾衍德】这个问题大家很关注，耕地轮作休耕补助政策能否到位，是我们共同关注的一个问题，这个问题请财务司王晋臣副巡视员回答。

农业部财务司副巡视员王晋臣回答记者提问。中国网 郭天虎 摄

【农业部财务司副巡视员 王晋臣】央视记者问题提得非常准，也很到位，提到几个方面是我们建立耕地轮作休耕制度的关键性措施，相关内容刚才曾司长和凡科军副巡视员都有所介绍，下面我再作一个简要的介绍。

开展耕地轮作休耕制度试点是党中央的重要决策部署，我们必须从坚定“四个意识”的高度，增强政治自觉，切实强化责任意识和担当意识，切实把试点工作抓紧抓实抓好。为确保耕地轮作休耕任务落实到位，杜绝出现拿了补助又不轮作或者不休耕的情况，加快建立符合我国国情、科学合理的耕地轮作休耕制度，我们主要从三个方面来推动落实。

一是完善制度建设。制度建设是政策任务落实的基础。近两年，农业部、财政部在耕地轮作休耕制度试点任务落实、资金管理、质量监测、绩效评价等方面建立健全了一整套管理制度，有序有效推进试点政策落实。主要是探索推进“大专项+任务清单”管理制度，在下放资金使用管理权限的同时，将耕地轮作休耕试点作为约束性任务指标和重点绩效考核指标下达到省，要求资金专款专用、补助标准不降低。同时，建立任务落实责任制，要求试点省与试点县签订责任书，试点县与试点乡镇签订责任书，试点乡镇与试点农户和新型经营主体签订协议书，明确各自的任务和责任，切实推动各项任务落实。制定印发《轮作休耕试点区域耕地质量监测方案》，按照“大片万亩、小片千亩”的原则，在试点区域科学布置监测网点，跟踪耕地质量和土壤肥力变化情况，也为我们科学评估轮作休耕试点提供有效的数据支撑。我们还制定印发了《耕地轮作休耕制度试点考核办法》，对试点省的组织领导、任务落实、督促检查等6个方面、22项指标开展了百分制的考核，通过省级自评、部门复核、综合评定，来确定考核的等级，作为年度试点任务安排的一个重要依据。今后，我们将及时总结经验，强化管理，进一步完善相关管理制度，确保这项政策有效落实。

二是强化监督检查。这一块主要从两个方面入手：一方面，切实加强督导检查。在关键的农时季节，农业部会同财政部开展联合督导检查，重点检查试点区域政策公开、任务细化、资金使用和监督考核等方面的情况，从而及时发现问题、纠正问题，帮助试点地区解决工作推进中的体制和机制方面的问题，为试点的顺利开展提供有力支撑和保障。另一方面，我们注重运用好现代化的监管手段。主要是推动建立“天空地”数字农业管理系统，通过卫星遥感技术对轮作休耕区域进行全方位的监测，实现试点区域的全覆盖，实时跟踪试点地块种植作物的变化情况，掌握轮作区替代作物的种植情况，以及休耕区养地作物的种植情况，从而确保轮作休耕试点任务落到实处，为监督试点工作开展提供客观依据，同时也能够有效的规避相关道德风险。

三是抓好绩效管理。去年我们委托科技部科技评估中心作为第三方机构，采取实地调研和书面调研相结合的方式，随机抽取部分试点省，深入一些试点市县和试点农户，对轮作休耕政策落实、实施成效、群众满意度的进行了科学的评估和客观的评价。今年，我们还将继续开展第三方评估，同时全面推进政策绩效评价工作，根据新形势下政策落实和任务推进的相关要求，进一步完善耕地轮作休耕制度试点绩效评价制度体系，全面建立激励约束机制，对干得好的省份予以表扬、奖励、扩大试点，对于干得不好的省份，我们将进行通报批评、约谈、减少试点甚至取消试点资格。对各省的绩效评价情况，我们还将及时向江南平台入口 进行报告。

对央视记者提的这个问题，我简要介绍这些情况。

【人民网记者】从过去两年的试点结果看，耕地轮作休耕制度试点对当年当季的粮食产量会带来什么样的影响？对于国家的粮食安全会不会有影响？

【曾衍德】这个问题大家很关注。因为我们是一个人多地少的大国，粮食安全的事一直是我们国家关注的一件大事，应该讲这些年，中央高度重视粮食生产，采取了一系列的措施，促进粮食稳定发展，保障国家粮食安全。这些年粮食连年丰收，粮食产量已经连续五年保持在12000亿斤以上，可以讲现在是仓满库盈，供给充足。当前我国粮食的供求状况也出现了一些新的变化，主要表现为阶段性的供大于求与供给不足并存。我们讲“供大于求”，主要是近些年粮食进口量增加与国内粮食连年丰收“碰头”，供给大于需求，粮食库存增加。“供给不足”，主要是大豆、杂粮及有市场需求的绿色优质农产品供给不足。针对这两个问题，我们正在积极推进农业供给侧结构性改革，主动作为，加大力度，调整种植结构。这两年，我们推进结构调整取得了比较好的成效，一个方面，减少了无效供给，近两年减少籽粒玉米5000万亩，缓解了玉米库存压力。另一方面，增加了有效供给，主要是增加了大豆，大豆这两年增加了1900多万亩，还增加了杂粮500多万亩，这都是有市场需求的。

回到你提到的问题上，轮作休耕对粮食安全有多大影响？我们算了一下，去年轮作休耕1200万亩，其中轮作1000万亩，休耕200万亩，大概影响粮食产量近80亿斤，相当于整个粮食年产量的0.6%，相对于现在我国粮食年产量12300多亿斤的大数，这80亿斤占比还是非常小的。我们讲开展轮作休耕，不是不重视粮食，相反是要巩固提升粮食产能。因为休耕区域都是生态脆弱地区和耕地退化地区，通过轮作休耕使耕地得到休养生息。轮作的区域主要是通过用地养地结合，培肥地力，实现永续发展。更重要的是，在开展耕地轮作休耕制度试点中，我们坚持轮作为主、休耕为辅，休耕的比重不大，轮作是主要的。同时坚持休耕不是弃耕，更不能废耕，确保急用时耕地用得上，粮食产得出。总的看，我国粮食安全是有保障的，这个可以放心。谢谢。

【宁启文】由于时间关系，今天新闻发布会到此结束，感谢各位新闻媒体朋友的出席和支持，希望大家对耕地轮作休耕制度试点进行充分报道，引导社会各界关注支持试点工作，增强农业绿色发展的自觉性。谢谢大家，发布会到此结束。