告别银行贷 发行“公路债”——政府收费公路融资迎颠覆性改革

新华社北京7月12日电（记者 赵文君 刘红霞 申铖）财政部、交通运输部12日联合对外发文，决定今年在政府收费公路领域试点发行收费公路专项债券。

从昔日政府高度依赖银行借贷筹资修路，到未来政府只能靠发债破解融资难题，这一颠覆性改变能否缓解我国收费公路建设融资困境，防范收费公路债务风险？

开“前门”补融资缺口

2016年全国收费公路统计公报显示，2016年全国收费公路债务余额为4.86万亿元，其中政府还贷公路2.61万亿元，经营性公路2.25万亿元。

这样的债务余额意味着什么？“相当于政府还贷公路每收10元通行费，有7元需要支付给银行等债权人用于偿还债务利息，其中不包含偿还债务本金支出。”交通运输部规划研究院高级工程师王燕弓说，由于债务规模较大、银行贷款融资成本偏高，使得收费公路特别是政府还贷公路的利息负担十分沉重。

2016年，政府还贷公路的利息支出为1278亿元，占1811亿元通行费收入的70.6%。“无论是政府还贷公路还是经营性公路，建设投资的七成左右都是以银行贷款为主的债务性资金。”王燕弓说。

自从2015年《预算法》修订出台后，国家对政府举债方式收紧和规范，政府不能再靠银行贷款对新修建的收费公路进行融资。原先政府“贷款修路、收费还贷”的模式无法为继，必须开辟新的融资渠道，满足全国所有收费公路的建设需求。

我国收费公路分为“政府还贷公路”和“经营性公路”两部分，前者是指政府交通主管部门利用贷款修建的公路，后者是指社会资本通过BOT方式投资建设或者有偿受让收费权的公路。

按照国家公路网规划，到2030年，我国将建成11.8万公里国家高速公路网，另规划1.8万公里远期展望线，基本实现高速公路对城区20万以上人口城市的全覆盖。截至2016年底，国家高速公路网已经建成通车9.92万公里，完成了约73%的建设目标，剩下的主要集中在中西部地区，大多是难啃的“硬骨头”。

交通运输部科学研究院高级工程师杨建平说，由于经营性公路对投资回报的要求，在公路建设经济效益偏低、但社会效益非常高的地区和路线，依然需要依靠政府出面，通过依法发行专项债券的方式筹集收费公路建设资金，就是开“前门”补融资缺口。

“堵后门”确保偿还能力与发债规模相匹配

我国收费公路偿债资金压力与公路建设资金缺口相互叠加，一方面是公路的建设需求，另一方面是债务的阶段性、局部性风险问题不容忽视。发行收费公路政府专项债券，会给公路建设带来什么影响？

试行办法明确，收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。

“这将有效遏制一些地方的盲目建设。”王燕弓表示，与以前政府还贷公路“修多少路，贷多少款”的方式相比，未来政府收费公路是按照“发多少债，修多少路”的方式发展，两者在规模控制方面有着本质的区别。后者可以通过对不同地区、不同时间、不同项目发行政府专项债券额度的调控，有效调整收费公路建设规模和建设节奏，确保政府收费公路偿还能力与发债规模相匹配。

根据试行办法，收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。债券收支纳入政府性基金预算管理，接受人大监督；收费公路专项债券按照市场化原则发行，期限、结构明确合理，信息公开透明，便于市场和公众监督。

“有利于降低偏高的融资成本、合理控制债务规模、有效防范债务风险，还可以大幅降低收费公路投资门槛，将动辄几十、上百亿的巨额投资化整为零变为专项债券，吸引包括中小投资者在内的更多社会资本投资公路基础设施建设。”王燕弓说，通过政府增信作用，给予社会投资者稳定预期和公开、透明、合理的投资回报，可以避免社会资本直接投资建设运营收费公路项目存在的经营风险。

算好收费公路发展细账

“和收费公路总体债务相比，发行债券只是杯水车薪。”杨建平说，发行收费公路专项债券，是针对未来要修建的公路，属于增量部分，对于已经建成的政府还贷公路，也就是存量部分，并不适用。收费公路背后的主要支出是刚性的，债依然要还，路依然要养。

关于收费公路，群众希望降低收费标准或减免通行费。“一旦收费标准突破连利息都无法支付的警戒线，需要借新还息时，收费公路债务雪球将会越滚越大，失去控制。”国家行政学院交通运输管理改革研究课题组组长王伟说，在收费公路整体收不抵支、收支缺口逐年成倍扩大的情况下，减免通行费的实质是在降低收费公路的还本付息能力，意味着偿债能力的下降和偿债进度的放缓。

从2016年收费公路统计公报看，当年收费公路整体债务风险可控，但由于存在收支缺口4143.3亿元，大量债务需要依靠举借新债偿还，这会使未来的偿债压力逐年加大。

“能否清偿债务余额，主要取决于未来收入的变化和收费期限的长短。”王伟说，债务风险的关键在于收费期限，只要收费期限能符合实际需要，收入覆盖管养成本、利息后还具有还本能力，最终实现债务清偿的问题不大。

交通运输部公路科学研究院研究员虞明远说，公路交通的巨大成就和巨额债务的矛盾，经济社会对公路发展需求增长与政府财政能力不足的矛盾，成为我国公路的深层次、突出矛盾。

有没有解决公路建设的巨额债务与发展资金、促进公路可持续发展的治本之策？“十三五”现代综合交通运输体系发展规划明确提出，完善收费公路政策，逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制。

虞明远表示，要算好收费公路发展细账，厘清债务风险投资压力，避免出现“按下葫芦浮起瓢”的问题。尽快修订完善收费公路管理条例。政府的公共财政性资金要更多投向国省道干线和农村公路的建设、改造与养护，建立健全公路管理体制，使有限的资金发挥最大的效益；对于占路网不足4%的收费公路，要更多利用社会资源，探索有效地收费公路管理的体制机制。