市域（郊）铁路+改革创新引导城市群发展

近日，国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司联合发布了《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》，明确了关于市域（郊）铁路的规划、建设、运营、投融资等方面要求，提出至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市市域（郊）铁路骨干线路基本形成，其余城市群和城镇化地区具备条件城市的启动市域（郊）铁路规划建设工作。加快推动市域（郊）铁路发展已经成为当前我国现代城市与交通系统发展的重要选择，对促进轨道交通系统供给侧改革，完善多层次城市综合交通系统，支撑引领新型城镇化建设具有重要意义。

一、发展市域（郊）铁路是对现有轨道交通体系的改革

近年来，我国轨道交通发展以“铁路+城市轨道”为主体，基础设施不断加快建设。截止2016年底，我国铁路营业里程超过12.4万公里，其中高速铁路营业里程超过2.2万公里，位居世界第一。同年，内陆地区开通运营城市轨道交通线路城市合计29个，总里程超过3800公里，上海和北京的城市轨道线网规模均已超过500公里，分别位列全球城市的第一位和第二位。

与日本、美国、西欧国家相比，我国的市域（郊）铁路发展存在明显短板。以日本东京为例，都市圈100km半径以内，市域（郊）铁路线网规模总计4475.9公里，占包括高速铁路、地铁等在内的全部轨道交通比例达80.8%，市域（郊）铁路年运量140亿人次，高峰线路断面客流超过8万人/小时，远超地铁系统。同比我国城市，包括北京、上海、天津、重庆、杭州等在内，尽管开通了一些市域（郊）铁路线路，但是规模体量不足、发展模式尚未清晰、服务质量有待提升、发展理念和体制机制尚不完善。

《意见》提出当前时期要加快市域（郊）铁路发展，这将有利于完善建立适应我国城镇化发展特点的多层次轨道交通体系。随着城市群发展成为我国城镇化发展的主体形态，各大城市都市圈范围内联系不断增强，城市群内部各级城市间联系不断加深。从引导中心城市功能疏解、优化空间布局角度出发，既有“铁路+城市轨道”体系难以适应这种高强度、多样化、高频次、强时效的城市群交通需求特点。加快市域（郊）铁路发展，能够补足短板，突出轨道交通对城镇化地区的支撑，更大程度上实现轨道交通基础设施的互联互通，有利于形成多元化、多样化的综合交通运输体系，满足并实现城市群的协同发展要求。

二、发展市域（郊）铁路要重视交通、产业、空间的协同

《意见》强调市域（郊）铁路发展要面向新型城镇化建设需要，适应现代城市发展新要求。市域（郊）铁路通常位于城镇密集区域，与城市发展、与产业组织的关系密切，推进市域（郊）铁路发展不仅是要完善基础设施建设，还应该以城镇建设为载体、以优化功能分工和产业布局为目的，协调处理好发展过程中的交通、产业、空间关系。

（一）在规划层面做好引导统筹

加强规划指导是本次《意见》的重点内容。作为城市重要基础设施，市域（郊）铁路发展要以规划为先，充分协调各方需求，整合纳入土地利用总体规划和城市总体规划。通过规划的协同，在顶层设计层面发挥市域（郊）铁路作为城市重要基础设施对于城市空间、功能布局的影响，加强对城市空间结构优化、产业布局调整的作用，做到交通、产业、空间的协同谋篇布局。

（二）强化综合交通体系中的地位

市域（郊）铁路是多元化综合交通体系的组成部分。向上要做好与重要交通枢纽的联系对接，包括接入机场航站楼、引入高铁枢纽等，通过无缝换乘等措施实现市域（郊）铁路与枢纽设施的整合。在面向城市的布局方面，市域（郊）铁路线路要深入城市的核心内部，而不是隔靴搔痒，截止在外围郊区，要尽量避免多次换乘，提高门到门的出行效率。市域（郊）铁路还要做好与其它集散交通方式的组织衔接，如《意见》明确提到，要统筹考虑与道路系统、公共交通系统、步行与自行车系统、停车系统等相关系统的协调，通过一体化的衔接提高城市交通资源的配置效率和城市交通系统的服务水平。

（三）做好沿线站场综合开发工作

市域（郊）铁路在站场综合开发方面具有较强的比较优势。由于位于大城市的外围地区，市域（郊）铁路的站场开发条件通常较好，既没有城市轨道在城市中心设站面临的设施已经建成、开发空间受限等困扰，同时这些地区也具备很好的人口集聚和产业吸纳能力。《意见》明确要发挥综合开发效能，在市域（郊）铁路建设过程中深度整合站场综合开发，能够在优化城市整体空间结构、疏散中心城区人口、改善郊区开发利用环境、引导产业组织布局等方面发挥积极作用。通过推动市域（郊）铁路站点与周边影响范围内土地开发统筹规划，推动市域（郊）铁路设施与公共服务设施、商业开发设施一体化建设，利用土地开发增值收益弥补轨道交通建设及运营成本，既能有助于实现市域（郊）铁路自身的投资与收益平衡，又能有利于实现沿线交通、产业、空间一体化发展。

三、发展市域（郊）铁路要以体制机制创新为动力

作为新事物，市域（郊）铁路在我国的发展模式与操作方式还面临进一步探讨。随着参与市域（郊）铁路发展主体的日益多元化和利益诉求的更加多样化，企业、公众对于参与轨道交通发展决策的积极性不断提高，多方协调需求更加迫切。对此，《意见》强调以体制机制创新为动力，以典型示范工程为抓手，鼓励各地在具体的实践过程中趟出新路子。地方也应该结合自身情况特点，通过制度改革与体制机制创新为市域（郊）铁路发展提供深化支撑。

（一）探讨城市规划制度改革

当前我国城市规划更多强调对建设的规划设计，忽视运营管理和投融资等方面内容，缺乏更加全面的协调。按照《意见》的要求，市域（郊）铁路作为与城市发展联系紧密的基础设施，需要城市规划就一体化开发需求制定相应的流程，并且通过规划制度的设计更大可能发挥对市场主体的激励作用。比如日本，在都市地区不动产开发中就提出集约化引导的容积率奖励概念，轨道站点及周边开发对城市建设带来较大的改善，项目开发商将得到突破法定容积率的额外奖励，由此促进轨道站、枢纽站与土地的深度融合。

（二）寻求土地出让制度创新

土地出让模式是制约市域（郊）铁路综合开发能否实现的关键。《意见》指出要按照《江南平台入口 办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》等相关政策做好对综合开发的支持。借鉴城市轨道方面的经验，国内上海、深圳等城市就站点一体化开发与土地出让方式创新等做了一些探索值得吸纳，但是对比香港这些国际领先城市还存在差距。按照香港“轨道+物业”的开发经验，政府出资注入港铁，港铁按照商业准则实行市场化操作，通过政府特许的土地供应，形成土地溢价回收和分配，在这个过程中，通过提前收储、特许协议出让、土地分层出让等措施确保土地得到供应。

（三）做好投融资与商业模式创新

推动市域（郊）铁路发展要通过投融资机制和商业模式创新，更大程度发挥交通引导下的土地增值效益。一方面要如《意见》指出的拓展投融资渠道，另一方面可以参照商业运作办法推进市域（郊）铁路项目，比如积极发挥前期策划作用，为市域（郊）铁路及综合开发方案提供盈利保障。同时进一步加强公私合营PPP方面的创新，通过加强政府信用、特许经营、商业纠纷仲裁等方面制度建设，探索灵活适用的运输服务价格形成机制和综合开发权益分配模式，吸引更多社会资本参与并助力市域（郊）铁路的发展。（国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心综合交通规划院院长 张国华）