加强PPP财政支出责任管控

近年来，我国大力推广PPP（政府和社会资本合作）模式，落地项目数量持续稳步上升。同时，相关政策、立法还需进一步完善，尤其是支出责任管控政策有待明确。尽快明晰PPP项下政府的资产、支出责任和偿付义务，将资产负债主体合理匹配，对于防范和控制地方政府性债务风险具有重要意义。

目前，PPP项下融资的主体不是政府，而是社会资本方或特别目的公司（SPV），债务主体也是社会资本或SPV公司，但是政府潜在的债务风险很大。

比如，部分地区为吸引社会资本，过分强调PPP作为政府融资工具的作用，在SPV公司中依然置入政府主导项目的条款，混淆参与各方的权责，使SPV无法有效隔离风险，导致政府事实上承担了隐性或无限的风险连带责任。

实践中，不少PPP项目重施工建设、轻产业运营。一些社会资本想先拿到施工利润，尽可能做大施工的规模和占比，试图通过扩大建设期的利润覆盖项目成本，不愿通过提高运营效率拿到后期利润；有些甚至直接跟政府签订回购协议，没有实现长期的风险共担。这不仅与发挥PPP模式的积极作用相悖，而且会造成政府性债务的隐匿、低估和错配。

对于政府付费和可行性缺口补助两类项目，地方政府在PPP项目长周期运营中需要承担相应的支出责任。尽管付费多少往往与服务绩效挂钩，但如果对于此类支出责任没有纳入中期财政规划，或者虽然纳入，但实际上不能逐年安排预算，就会导致政府在PPP项目合同下无法履行支付义务，最终形成直接债务。

此外，根据目前规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。这一限制给地方投融资创新带来很大的压力，且在部分地区已被突破。一些县、区PPP项目推进难度较大，在财政承受能力范围内能够做的PPP项目非常少。

为此，笔者认为，当前应该加强PPP财政支出责任管控，实施地方财政风险测试，以更有效地防范和控制地方政府性债务风险。

一是明确PPP项下的政府财政支出承诺不属于政府债务，但应尽快纳入地方政府财政风险监控范围。首先，PPP财政“支出责任”是承诺未来的支出，未必形成债务，只能作为判断财政支出未来“刚性”程度的依据，如果财政未来年度如约支付，就不会形成债务。其次，债务归属总是与其资产归属联系起来。一般来说，PPP项下资产产权归项目公司所有或归股东所有，负债自然计在项目公司名下。若政府以实际的资本金投入获得相应股权，未来的运营补贴、配套投入等支出承诺不应纳入直接债务范畴。对“明股实债”项目，应尽快清理和甄别。此外，应要求地方政府将配套投入、运营补贴等PPP项下的支出责任纳入中期财政规划。

二是支出责任上限标准弹性设置。建议对财力状况相对较好或确有需求的县（市）允许支出责任额度适度上调。允许额度跨年度调剂使用，或者参考政府性基金预算支出规模的10%上调上限标准，弹性控制县级支出责任上限标准。

三是注重隐性债务和或有债务监控。将PPP、政府购买服务等项下的支出承诺，统统纳入地方财政风险测试范围，尽可能对地方财政风险测试实施较统一的指导意见。在中期预算制度和政府综合财务报告制度尚未健全的情况下，对于单纯政府付费式的PPP模式应谨慎推行。尽快建立全国性的、完整、规范的PPP项目库，严格监管财政补贴的合理性和地方跨期支付能力。（中国财政科学研究院 王朝才 樊轶侠）