不负重托 奋楫者先
——中国（上海）自由贸易试验区三年回看

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区挂牌。这块从28平方公里扩大到120平方公里的改革试验田，是中国新一轮改革的历史性支点，意在撬动；是一艘在改革深水区奋楫者先的夜航船，意在破冰；是一台肩负国家责任的掘进机，用风险较小的局部突破，激活创新动能，意在为全局提供样本。

自贸区三年试验，吹皱了中国新一轮改革开放的一池春水。

先行先试，制度创新

120平方公里的范围，只占浦东新区面积的1/10，产值却占3/4。面临国内外经济下行压力，上海自贸区却逆势而上。制度创新持续激发市场创新活力和经济发展动力，走出一条以质量和效益为核心的经济增长之路。

“这是一场代表国家打的硬仗，只能赢不能输；能不能赢的标志，是制度创新有没有关键性突破。”上海市发改委副主任朱民道出了大家的共识。负面清单、事中事后监管、合署办公、先照后证，要做制度创新高地、不做优惠政策洼地……3年前的新名词，经由上海自贸区可复制可推广的改革实践，成了当下流行语。

“负面清单”撬动政府职能转变，是最深刻也最艰难的制度创新。被中共中央政治局委员、上海市委书记韩正认为是自贸试验区最大亮点的负面清单，堪称龙头性和根本性制度。“有了负面清单，企业搞活了，政府管制进一步放松了，政府审批制度必须进行颠覆性的改革，必须建立事中事后监管制度。”

这份首次在中国面世“非禁即可”的清单，击穿了投资管理体制的封闭之“墙”，打开一扇透明的门。在普华永道问卷调查中，59%的企业认为“负面清单”使政策更透明、限制更具体。

“政府开始寓管理于服务之中，把市场准入的‘方便’给了企业，把事中事后监管的‘困难’留给了政府。”浦东新区副区长陆方舟说。过去，与国际贸易相关的管理部门很多，进出口企业得一家家跑。现在只要在一个窗口递交材料就行，过程公开透明，减少了审理者的自由裁量权。

先行先试，必须于法有据，为改革提供长远制度保障。依法改革、依法创新，成为上海自贸区制度创新一大特点。当初，为推动上海自贸区对外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理模式，江南平台入口 提请全国人大常委会审议并通过“关于授权江南平台入口 在中国上海自由贸易试验区等江南平台入口 决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定的决定草案”。

多设路标，不设路障

去年深秋，李克强总理到上海浦东新区市场监督管理局来了一次“双随机抽查”，“保障食品安全大于天，我就选‘食品安全’监管这一栏吧！”他通过网上综合监管平台点击鼠标，随机抽取接受检查的27家食品企业，又随机抽取几十位执法人员……市场监管局副局长吴伟平一点都不紧张，该局早就将原工商、质监、食药监、价格监督检查职能“四合一”，并建立网上综合执法平台，监管透明公开，不怕抽查。

有意思的是，这个局是两个机构一块牌子，同时也是上海自贸区市场监管局——这便是国内具有首创意义的、自贸区与浦东新区政府“合署办公”模式，联动创新一级政府管理体制，实现合乎市场经济规则的政府职能转变新突破。

浦东先后成立市场监管局、城管执法局、知识产权局，着力解决执法部门职责交叉、处置效率不高的弊端。改革后，市场监督管理局内设机构由原来29个减少到17个，80%以上的执法力量下沉到基层和一线。同时，浦东还加大政府职能转变力度，将新区层面的64项行政审批事项全部取消。

如今的上海自贸区，“窗口无否决权”，对企业创新需求只说YES不说NO。吴伟平说，“一个简单的‘NO’，很可能就扼杀了一个创业的梦。今天吃不准的，或许就是明天改革的突破点。我们应当为双创多设路标，不设路障。”

另一项立竿见影的改革突破，是以贸易便利化带动的贸易监管体制的有效运行，产生了实实在在的效益。原来不能做的贸易，现在可以做了；原来很复杂很专业的报关业务，现在企业可以自助通关。海关卡口由机器代替人工，货车司机从“两下两上四敲章”，变为“零下零上不敲章”，平均过卡时间从6分钟缩短至30秒。“原来排除堵车，现在要加减速带，防止车速太快。”外高桥保税区海关物流监控一科副科长茅晓峰笑言。

由国家口岸办牵头推出的国际贸易“单一窗口”，更是打破了信息孤岛，实现系统集成和流程优化，现已具有“监管+服务”9个功能板块，覆盖口岸通关作业全流程和贸易监管主要环节，目前上海口岸95%的货物申报、100%的船舶申报，都通过单一窗口办理，减少了环节，降低了成本。

对丹佛斯总部资金部助理司库李淑菁来说，自贸区新设的FT账户更令人欣喜，“我们的人民币结算中心从伦敦迁到了上海自贸区，通过自由贸易账户和花旗全球化平台，进行更为灵活高效的跨境人民币资金管理。”

人民币跨境资金池打通后，80多家跨国公司区域性国际结算中心，在自贸区获得了人民币跨境资金池的资格，提升了资金、资源跨境配置的能级。服务人民币国际化和实体经济发展的金融创新制度正有序推进。

金融服务的开放为实体经济的运转增添了“润滑剂”。在自贸区开设的自由贸易账户达6.35万个，办理跨境结算折合人民币约10.5万亿元，涉及118个国家和地区的近2.8万家境内外企业。企业通过自由贸易账户获得的本外币融资总额折合人民币8289亿元，平均利率为3.89%。

复制推广，试验田效应明显

在上海，从28平方公里扩到120平方公里；在全国，从1个变4个，4个变11个。自贸区扩展效应明显。

扩区之后，试验的土壤更肥沃，关联的业态更丰富。区内企业从一万多家激增到10万家，不必造城围地，只用改革激发企业活力。挂牌以来，区内新注册企业4万家，超过挂牌前20多年的总和。

改革红利也在显现。2015年浦东新区GDP增长9.1%，比上海市高2.2个百分点，三产比重达72%；金融业对GDP增长贡献率超过60%。

“制度创新，让落户扎根由‘不可能’变成‘可能’。”作为上海自贸区扩区后的首家外资认证机构，美安康质量检测技术（上海）有限公司启动运营不过半年，已与中国多家食品药品类企业建立起合作关系。“第三方认证需要非常专业的服务，我们拥有庞大的国外专家团队，也需要进一些新人。”公司执行总裁斯榕说，外国专家证放宽年龄限制、在沪留学生直接留沪就业等政策，契合了公司最为迫切的需求。“自贸区将为企业搭台，为境外顶尖人才与境内高端资源提供支持。”浦东新区科技和经济委员会主任唐石青表示。

江南平台入口 发展研究中心等第三方评估机构认为，上海自贸区创新政府管理经济方式，实现由管制型政府向服务型政府的转型，政策服务体系已经覆盖企业生命周期的各个阶段，改革溢出效应不断显现。

创新经验被复制推广。近水楼台，上海所有区县都实现市场监管体制改革，都建立了企业准入单一窗口。3年间，上海自贸区形成了一批可向全国复制、推广的创新制度及改革事项，累计达上百项。

自贸区的溢出效应如涟漪般向境外发散。3年来，通过股权收购、直接投资等方式，上海自贸区累计投资境外项目1190个，中方投资总额424.25亿美元，投资目的地以美国、英国等发达国家为主，也包括俄罗斯、印度等“一带一路”沿线国家和地区。

“上海自贸区摸索出的改革操作模式为全国提供了‘上海样本’，正有效发挥改革‘试验田’作用。”央行有关人士评价。（记者 李泓冰 孙小静）