“三权分置”重在放活土地经营权

中办、国办近日印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，这是新一轮农村改革中的一件大事。长期以来，一些人没有正确理解处理土地承包制稳定和土地流转关系的重要性，存在认识误区：一讲稳定就不允许经营权流转，而一讲流转和集中就以为只有集体收回农民承包权才可以进行。在实际流转中，有农民担心自己的承包权会流失，也有新型主体担心自己的经营权不够稳定。

“三权分置”是继家庭联产承包责任制后我国农村体制改革又一重大创新，给亿万农民和数百万新型经营主体同时吃下了定心丸。只有明晰土地产权关系，才能更好地维护农村集体、承包农户、经营主体的权益。只有充分发挥“三权”各自功能，才能形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。笔者认为，推进落实“三权分置”，重点应加快放活土地经营权，对土地经营权给予平等保护，对新型经营主体给予重点扶持。

计划经济时代，农村集体土地是所有权和承包经营权合一；搞包产到户，把两者分开，这是农村体制改革的重大创新。现在，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包地流转给他人，承包主体与经营主体发生分离。如今，把承包经营权又分为承包权和经营权，这是又一次制度创新。

放活土地经营权，首先要明确界定“三权”的权利边界，以利于各项权能独立行权。“三权”既层层派生，又相互独立。所有权的核心是处置权，集体通过行使所有权，可以约束其他权利的不规范行使，包括发包、调整、监督、收回承包地等；承包权的核心是财产权，是多数农户最基本的生活保障，土地流转不能影响农户承包权益；经营权的核心是收益权，其要义是既优化土地资源配置，又保障务农者的收入。

当前，放活经营权尤其应明确承包农户和经营主体在土地流转中的关系和权利。对于承包农户，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择等，决策权都在农户，流转收益归其所有。对新型主体，要保护其从事农业生产所需的各项权利，支持其提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。

放活经营权，还要建立健全土地流转规范管理制度。目前，全国已经有超过三分之一的承包土地流转出去，每年新增流转面积4000多万亩。不少地方推动经营权流转的热情高涨，纷纷出台鼓励措施。但不论出台何种措施，都要坚持实事求是的原则，避免急于求成。引导经营权公开、公正、规范流转交易，要考虑资源禀赋、发展水平等客观条件，考虑农业社会化服务体系、农村劳动力转移程度等因素，来决定流转的速度和规模。

放活经营权，最终要构建新型经营主体政策扶持体系。在保护农户承包权益的基础上，赋予新型主体更多的土地权能，完善其在财政、信贷、保险、用地、项目扶持等方面的政策。一方面，要引导新型主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享规模经营的收益；另一方面，要支持新型主体之间相互融合，鼓励家庭农场、农民合作社、龙头企业的联合与合作。

总体来看，“三权分置”改革在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。让流出经营权的农民增加财产收入，让新型经营主体实现规模收益，也有利于农村劳动力向城镇合理流动，实现城乡、工农、区域协调发展，是充满智慧的制度安排。（秾言）