深化农村改革的重大制度创新

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》日前印发——
深化农村改革的重大制度创新

近年来，我国农业生产者构成发生了深刻变化，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。农业部部长韩长赋在国新办11月3日举行的新闻发布会上表示，“三权分置”有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，让流出土地经营权的承包农户增加财产收入——

日前，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。11月3日，农业部部长韩长赋在国新办新闻发布会上表示，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，对今后一段时期农村土地制度改革将产生深远影响。

“截至今年6月，全国2.3亿农户中流转土地的农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达地区这一比例更高，超过50%。”在回答《经济日报》记者提问时，韩长赋说，我国农业生产者构成发生了深刻变化，土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍。《意见》厘清了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利，可以有效化解土地流转中产生的纠纷，确保农业健康发展和农村社会稳定。

土地集体所有是改革底线

改革开放之初，我国实行家庭承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称为“两权分离”。近年来，国家开展了农村土地确权登记颁证，向农民“确实权、颁铁证”，稳定农村土地承包关系。这次改革又将形成所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。

从“两权分离”到“三权分置”，从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营，土地制度改革就像“三部曲”，集体所有是始终不变的旋律。所谓集体所有，具体来说，约有40%的集体土地是村级所有，60%的是村民小组所有。此外，我国农村集体经济还包括大量资源性资产、经营性资产和非经营性资产。其中，仅耕地、草地、林地有60多亿亩，经营性资产达到2.86万亿元。

“土地制度无论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了。这是农村改革的一条底线。”韩长赋表示，“三权分置”既保持了集体所有权、承包关系的稳定，又使土地要素能够流动起来。实行“三权分置”是新形势下集体所有制具体实现形式的创新。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障。在“三权分置”过程中，集体所有权不能被虚置。

基于此，《意见》提出，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地等行为。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。

承包权退出探索应审慎

保护农民的土地承包权是“三权分置”的一个核心问题。党的十八大以来，有关部门在农村全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前，已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2个村开展确权登记颁证，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。

为什么要开展土地确权？目的就是“确实权、颁铁证”，让农民放心。韩长赋解释说，土地承包权长久不变，不会因为农民出去打工了，承包权利就没有了。确权颁证使农民能够放心地转移就业，放心地流转土地。这样，承包农户和新型经营主体心里都有底，流转时间可以长一点、稳定一点，也便于新型主体获得土地生产经营的长远预期。他表示，土地确权和“三权分置”是配套的，都属于农村土地制度改革的重要内容。

目前，一些地方在进行土地承包权的有偿退出试点。韩长赋说，现在只有少部分农民有退出承包地的意愿。进城农民退出承包地，是个足够长的历史过程，对此要有足够的历史耐心。“我们农村人口多，农民举家进城是少数，多数是年轻人在城市打工，父母、孩子在农村生活。即使农民长期进城就业，也还要保留他的承包地，使得他进退有据，所以试点探索应当是审慎的。不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。”

按照《意见》精神，农民家庭承包的土地可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但是无论土地承包经营权如何流转，土地承包权都属于农户家庭。这个基本原则，在“三权分置”和土地流转过程要继续坚持。

补贴增量向新型主体倾斜

在回答《经济日报》记者关于新型主体经营现状的问题时，韩长赋表示，最近因为农产品价格方面的变化和劳动力成本的上升，确实有少数经营主体的经营状况出现了亏损，也有个别出现了退地现象。农业部门已组织开展了调研，一方面要引导经营主体更好地应对风险，一方面通过指导合同履行减少纠纷。总的来说，土地经营权流转、发展适度规模经营的大趋势不会变。

截至今年6月底，全国经营耕地面积50亩以上的规模经营农户超过350万户。为稳定经营者预期，《意见》围绕放活经营权作出了规定。明确了土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。

“三权分置”的目的是保证经营权的实现，农业补贴不会因为“三权分置”而减少。农业部经管司司长张红宇说，总的趋势是新增的农业补贴向家庭农场、合作社等新型主体适度倾斜。比如在东北地区，耕地资源相对较多，新型主体经营面积大，购置农机具动辄需要几十万甚至上百万元，只靠新型经营主体支付比较困难，需要政府对他们进行支持。在这种情况下，适当地提高补贴比例是必需的。

“对农业进行补贴是国际通行的做法，很多发达国家都对农业进行补贴，有的国家农民收入的50%至60%来自政府补贴。”韩长赋认为，现在进行农业补贴改革，目的不是改少而是改合理，更有针对性。基本原则是存量调整、增量倾斜。存量，已经给农民装到口袋里的钱，政府不会再掏出来，但是要优化，使它能够用得更有效。同时，增量要向新型经营主体倾斜，以引导其适度规模经营、发展现代农业。（记者 乔金亮 李华林）