从依法行政到建设法治政府

全面小康社会的建成不仅仅是经济发展水平和物质生产能力达到一定标准，而是具有多方面的丰富内涵。其中，贯彻依法治国基本方略、建成法治政府是一项重要内容。党的十八大报告提出，到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。可见，法治政府基本建成是全面建成小康社会的内在要求。

我国在上世纪90年代提出依法治国、依法行政，并非偶然。当时正是我国改革开放深入推进、社会主义市场经济体制逐步建立和完善的关键时期，提出依法治国、依法行政是社会主义市场经济发展的内在要求，对建立和完善社会主义市场经济体制起到了重要作用。今天，继续推进依法治国、依法行政，并进一步提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，表明我们党对社会主义法治建设的认识达到了新高度，必将对我国经济社会发展起到更大的促进和保障作用。可以说，建设法治政府是依法行政的深化和必然结果。

建设法治政府，就要把政府工作全面纳入法治轨道，让政府用法治思维和法治方式履行职责，确保行政权在法治框架内运行。这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现社会管理向社会治理转变的必由之路。社会治理与社会管理不同，社会管理主要是行政机关单方面的行为，而社会治理需要党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这就要求恰当界定政府与其他社会主体的互动关系，依法规范政府与社会共治的内容、形式、程序，特别是治理权的授予和取得等都需要制度化、规范化。

建设法治政府，推进依法行政，需要坚持两个原则：一是职权法定，二是权责一致。这是指行政机关行使职权实行授予原则，法无授权不可为。依法授予行政机关职权，同时也是赋予其义务和责任。行政机关应坚持依法行使公权力，坚决纠正不作为、乱作为现象。同时，坚持权责一致、权责相当，不能有权无责或有责无权。制度建设具有基础性作用。政府要做到依法全面履行职能，就要完善行政组织和程序方面的法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政组织法是规范依法行政主体的法律，直接关系能否建成一个结构合理、权力配置适当、运作协调、廉洁高效的行政组织体系。当前，一些地方政府正在制定权力清单，清单中权力的设定应依据行政组织法中关于职权的规定以及由此制定的单行法中关于具体职权的规定。

建设法治政府，要求政府依法全面履行职能，这就必须解决行政程序问题。程序是实体的保障，程序越规范科学，实体行为就越有章可循。例如，政府在履职过程中，为了确保重大决策不出错，就要严格遵循决策程序，包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策等，这是从我国长期决策实践经验中总结出的规律性认识。在行政程序制度建设方面，我国已经颁行了行政诉讼法，出台了多种行政行为程序制度，但尚未制定全国统一的、涵盖各个领域和层次的行政程序法，相关工作需要继续推进。严格按程序办事是坚持人民主体地位的重要体现，目的是保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，保证政府活动始终坚持为了人民、依靠人民。

建设法治政府，必须把权力关进制度的笼子里。加强对行政权力的制约和监督，需要建立健全制约和监督体系，让党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督共同发挥作用。同时，要全面推进政务公开。公开透明应成为法治政府建设的一个重要原则，包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。要以公开为常态、不公开为例外，让群众看得见、监督得到，通过公开透明赢得人民群众的理解和信任。（中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长 应松年）