一张蓝图如何绘到底？——首家国土空间优化发展实验区的“多规合一”改革路径

新华社郑州8月2日电(记者 陈芳、张兴军)城市绿地面积新增333.8万平方米，煤炭行业占工业增加值的比重降低11.5%，城市环境空气优良天数持续排在全省前列，城镇化率平均每年提高2个百分点……

一连串数字的增减变化显示，作为全国首家地市级国土空间优化发展实验区，近年来河南省鹤壁市通过探索“多规合一”重构国土空间规划体系，抓住了一张蓝图绘到底的“牛鼻子”，有效推动了节约集约用地、国土优化开发，进而助力这座资源型城市发展方式悄然转变。

破解“多规”冲突，关键要优化国土空间格局

空间规划要相对稳定，发展规划则会随着条件改变而调整，如何解决城市发展中的“规划冲突”，一直是个难题。

记者在调查中了解到，随着我国城市化进程的加快，不少地方土地利用规划调整、城市总体规划修编、环保生态红线划定等“多规”的矛盾不同程度凸显。此外，由于纵向的规划层级日益增多、内容趋同、职能不清，城市规划决策中的朝令夕改现象也较突出。

巍巍太行，悠悠淇水。得益于多年来的规划先行，地处豫北的鹤壁成为一座集生态、文化、旅游为一体的宜居宜业宜游城市。然而近年来规划种类的日益繁杂、决策分散，也不断影响着城市管理水平和社会效率，乃至侵害到空间政策的统一与权威性。

正是在这样的背景下，2014年10月，经中国国土经济学会指导，鹤壁市被确定为全国首家地市级国土空间优化发展实验区，由此开始探索“多规合一”改革路径，目标就是推进空间规划编制，把“十三五”规划编制、土地利用规划调整、城市总体规划修编等都坚持与国土空间规划相衔接。

“如何实现城市发展一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题，是对治理能力和可持续发展能力的重大考验。”鹤壁市委书记范修芳说，城市发展面临资源环境承载力的“天花板”，规划又不能变来变去，其中的关键就是要优化国土空间格局，处理好发展规划和空间规划的关系。

优化国土空间，让生产集约、生活宜居、生态秀美

从地图上看，鹤壁市域面积并不大，但西依太行、中起丘陵、东连平原，地形地貌复杂。成为全国首家地市级国土空间优化发展实验区后，当地随后编制了《鹤壁市优化国土空间开发格局规划纲要（2015-2030年）》。这份全国第一个地市级国土空间规划，结合现实地貌和长远发展对全市进行了科学功能分区，“多规合一”迈出实质性步伐。

鹤壁市副市长朱言志表示，从地位上讲，《规划纲要》是推进形成主体功能区、科学开发国土空间的行动纲领；从内容上看，《规划纲要》涵盖了的生态、农业、产业、城乡、交通、水利等发展规划。

经过近两年艰难的探索实践，实验区建设效果初显：

——科学功能分区效果明显。初步形成“五带一区”产业发展格局、“一核双星多支点”单元组合型城镇化格局、以“三廊三带三区”为骨架覆盖全域的林业生态体系；

——产业转型步伐明显加快。第三产业的比重由18%提高到25.2%，高新技术产业占规模以上工业增加值比重由3.8%提高到29.9%，煤炭行业比重由19.8%下降到8.3%；

——城乡发展趋于协调。截至2015年底，全市城镇化率达到55.66%，平均每年提高2个百分点，市区建成区面积增加到68.7平方公里，城市发展步伐明显加快，中心城区带动、协调联动能力持续提升；

——生态环境持续优化。成功创建国家森林城市、省级园林城市和全国海绵城市建设试点城市，城市环境空气优良天数保持全省前列。

“试点经济”，38张国家级“名片”助力城市转型

全国国土规划办公室主任陈宣庆表示，国土主体功能区规划的分区管制既要关注空间管制、空间规划，也要着眼全局。鹤壁市强化国土管理部门职责，在统领“多规合一”中形成了有效探索。

记者注意到，由于有了国土空间优化的“托底”保障和“牵引”作用，鹤壁市近年来先后获得各类示范试点的国家级“名片”就达38个，包括全国首批循环经济示范市、全国质量强市示范市、全国首批海绵城市建设试点城市、全国创新驱动助力工程示范市、国家节能减排财政政策综合示范城市……

据悉，目前鹤壁市正在与河南省国土资源开发投资管理中心进行合作洽谈，首期投资额50亿元。此外，通过申请亚行还将提供1.5亿美元贷款用于淇河流域环境治理及生态保护。由此探索建立国土空间优化发展的投融资机制。

“我们在创新发展的‘试点经济’中尝到甜头，与50个国字号的科研单位和大专院校等建立了战略合作关系，建设了67个科技研发平台，这些示范试点和创新平台为鹤壁经济社会发展注入了强大的活力。”范修芳说。

国土资源部调控和监测司巡视员董祚继表示，“多规合一”是以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，是中央全面深化改革领导小组第二次会议提出的明确要求。鹤壁的实践，对于在全国范围内探索出一条可复制、可推广的国土空间优化发展路径产生了积极影响。