建设和谐宜居城市 开创城市现代化建设新局面

住建部部长陈政高在“展望十三五”第十四场报告会上详解《纲要》重点与热点
——建设和谐宜居城市 开创城市现代化建设新局面

改革开放以来，在党中央、江南平台入口 的正确领导下，我国经历了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。“十三五”规划纲要把建设和谐宜居城市作为重要内容，提出了推动城市现代化建设的具体举措。中央城市工作会议和“十三五”规划纲要为我国城市发展指明了方向，重点可以概括为：把握一个规律、实现五个统筹、理解九个重要论断

5月5日上午，中央宣传部、中央直属机关工委、中央国家机关工委、教育部、中央军委政治工作部、北京市委在京举行“展望十三五”系列报告会第十四场报告会，邀请住房城乡建设部党组书记、部长陈政高作题为“加强城市规划建设管理工作 开创城市现代化建设新局面”的报告。经济日报记者就此采访了陈政高。

问：改革开放以来，我国城市发展取得了举世瞩目的成就，主要体现在哪些方面？

答：改革开放以来，在党中央、江南平台入口 的正确领导下，我国经历了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城市发展波澜壮阔。

第一，城市和建制镇数量激增。37年来，一座座城镇如雨后春笋涌现出来。到2015年底，城市数量已达到656个，建制镇数量达到20515个，分别比1978年增加463个和18342个。

第二，城镇人口快速增加。2015年，城镇常住人口达到7.7亿人，1978年是1.7亿人，增长了3.5倍，年均增长超过1600万人。1978年到2015年，城镇化率以年均1个百分点的惊人速度，攀升到56.1%。一些发达国家的城镇化率从20%提高到50%，英国、美国用了50年，德国、法国用了70年，而我国只用了30年。

第三，建成区大规模拓展。城市建成区面积，从1981年的7438平方公里增加到2015年的51948平方公里，增长了6倍，年均增加1309平方公里。这还没有包括矿区，如加上矿区，达到10万平方公里。

第四，城市基础设施显著改善。1981年到2015年，城市用水普及率由53.7%提高到97.9%，燃气普及率由11.6%提高到95.3%，污水处理率由3.8%提高到91%，城市集中供热面积由不足0.2亿平方米提高到64.2亿平方米，人均道路面积由人均不足2平方米提高到15.6平方米。

第五，城市经济高速发展。1988年到2014年，城市地区生产总值年均增速达到12%，比全国GDP年均增速高2.4个百分点。2014年，城市地区生产总值达到52.25万亿元，是1988年的74倍，占全国GDP的82%。

第六，居民财富迅速积累。据有关研究，2013年，城市居民户均财富达到了185万元，扣除物价因素，增长了1013倍。城市家庭大部分拥有了自己的产权住房。住房成为城市居民最主要的财富。

问：“十三五”时期城市工作的指导思想和总体思路是什么？

答：去年底，中央城市工作会议在京胜利召开。习近平总书记、李克强总理出席会议并作了重要讲话。会后印发了《中共中央江南平台入口 关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。“十三五”规划纲要把建设和谐宜居城市作为重要内容，提出了推动城市现代化建设的具体举措。中央城市工作会议和“十三五”规划纲要为我国城市发展指明了方向，重点可以概括为：把握一个规律、实现五个统筹、理解九个重要论断。

关于“把握一个规律”。中央强调，要尊重城市发展规律。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。城市工作中出现这样那样问题，归根到底是没有充分认识和自觉顺应城市发展规律。

关于“实现五个统筹”。中央提出了“五个统筹”的城市工作格局。这五个统筹包括：统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。

关于“理解九个重要论断”。一是在城市工作的重要性上，中央提出“一个引擎、四个中心、一个地位”。即城市建设是国家现代化建设的重要引擎；城市是国家经济、政治、文化、社会等方面活动的中心；城市工作在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。二是在城市的发展阶段上，中央提出“一个方位、五个判断”。一个方位，即我国进入城镇化较快发展的中后期；五个判断，即城镇化速度从高速转向中高速，城市发展转向规模扩张与质量提升并重阶段，“城市病”有可能集中凸显，社会结构面临优化调整，发展方式亟待深刻转变。三是在城市的核心作用上，中央提出“一个发挥、四个必须”。即发挥城市在经济社会发展中的主导作用；必须抓好城市这个“火车头”，必须有效化解“城市病”，必须以城市合理布局提供“骨架”支撑，必须打造城市特色风貌、培育城市“精气神”。四是在城市发展的指导思想上，中央提出“四个着力、一条道路”。即着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务；走出一条中国特色城市发展道路。五是在城市发展的总体目标上，中央提出“三个实现、三个建设”。即实现城市有序建设、适度开发、高效运行；建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。六是在城市工作的基本原则上，中央提出“六个坚持”。即坚持依法治理与文明共建相结合，坚持规划先行与建管并重相结合，坚持改革创新与传承保护相结合，坚持统筹布局与分类指导相结合，坚持完善功能与宜居宜业相结合，坚持集约高效与安全便利相结合。七是在城市工作的基本思路上，中央提出“三个顺应、两个坚持”。即顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待；坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。八是在城市政府的角色定位上，中央提出“一个转变，一个关系”。即城市政府应从“划桨人”转变为“掌舵人”；市民和政府的关系应从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变成“一起做”。九是在城市工作的领导体制上，中央提出“一个必须、一个健全”。即必须加强和改善党对城市工作的领导；健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。

问：中央城市工作会议提出要全面开展城市设计，请问城市设计有什么作用？住建部在这方面有何举措？

答：城市设计，简单来说，就是对城市形态和空间环境所作的整体构思和安排。它介于城市规划和建筑设计之间，是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。

城市设计概念诞生于上世纪50年代，其思想和实践可上溯到古代城市兴起之后。古希腊的卫城、古罗马的城市广场，都堪称古代城市设计的范例。发达国家都大力推进城市设计，实践证明效果是好的。比如，澳大利亚首都堪培拉、巴西首都巴西利亚、印度昌迪加尔的城市设计，美国巴尔的摩港区更新改建城市设计、法国马恩河谷新城的城市设计、英国伦敦码头区的城市设计，等等，都已经成为世界范围内城市设计的经典案例。

但是目前，我国还没有形成相对成熟的城市设计制度，大学本科没有这个专业，社会上没有这支队伍，政府也没有部门抓这项工作。我国有一些城市有这方面的尝试，成功的案例有北京中轴线、天津文化中心、上海世博园、深圳市民中心广场、哈尔滨科技中心、厦门环岛路、北川新县城、乌镇整体保护，等等。但是，多数城市在城市设计方面处于空白状态，这是导致我国城市建设出现“千城一面”“万楼一貌”，特别是建筑不和谐、城市不和谐的一个重要原因。

现实要求我们必须全面开展城市设计工作，通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求。

我们将抓紧制定城市设计管理法规，完善相关技术导则，支持高等学校开设城市设计相关专业，建立和培育城市设计队伍。我们将督促各城市积极行动起来，设计我们的城市，塑造各具特色的城市风貌。

问：建筑是历史的记忆、时代的坐标、凝固的文化。怎样才能创造出更多无愧于历史和时代的建筑？

答：首先要坚持正确的建筑方针。两千年前，罗马人维特鲁威在《建筑十书》中提出了“坚固、实用、美观”的建筑三要素，至今在全球建筑界仍然很有影响。1956年，江南平台入口 在《关于加强设计工作的决定》中，提出了“适用、经济、在可能条件下注意美观”的建筑方针。那时，能设计和建设出像人民大会堂、农业展览馆、民族文化宫、革命军事博物馆等著名的“十大建筑”，就是因为坚持了这个方针；近些年来，出现了贪大、媚洋、求怪的乱象，出现了山寨版的乱象，出现了一系列建筑质量问题，就是因为忽视了、甚至放弃了这个方针。

中央根据形势的变化和发展的需要，将建筑方针调整为“适用、经济、绿色、美观”，旨在突出建筑使用功能，防止片面追求建筑外观形象。“适用”，就是要符合客观条件的要求，满足建筑的使用功能。建筑的首要功能是为了应用。“经济”，就是要遵循建筑的内在规律，考虑建筑全生命周期的成本和效益。一个好的建筑设计，要体现节约高效，处理好成本和效益的关系。必须力戒不计成本、无视效益的“烧钱”建筑。“绿色”就是要按照生态文明建设的要求，倡导低碳环保节能，在建筑材料、施工方式和运行维护中都应体现绿色。“美观”就是要彰显地域特征、民族特色和时代风貌，创造经典、塑造“大美”。这四个方面是有机统一的整体，相互促进，彼此兼容，不能割裂，不可或缺，我们一定要把这个方针理解透彻，把这四个方面的关系处理好，正确把握建筑设计方向。

其次要提高建筑师水平。建筑是由建筑师设计的，要想提高建筑设计水平，必须要提高建筑师水平。实际上，我国的建筑师从20年代开始，就探索中西结合的问题，传统和现代结合的问题。最典型的就是我国第一代建筑师吕彦直先生，他设计了南京中山陵、广州中山纪念堂。新中国成立后，有一场关于大屋顶的争论。其实，围绕的还是这个主题。二战后，现代主义建筑风靡世界，成为主流。我国由于封闭，现代主义建筑没有形成规模，也没有形成气候。而在改革开放后，外国建筑师蜂拥而至，中国建筑师没有准备，也没有能力应对，丧失了建筑话语主导权，处于边缘化状态。

要改变这种状况，培养既有国际视野又有民族文化自信的建筑师队伍，提高建筑师水平，就要进一步明确建筑师的权利和责任，提高建筑师的地位；就要为建筑设计院和建筑师事务所发展创造更加良好的条件，鼓励国内外建筑设计企业充分竞争，使优秀作品脱颖而出；就要搭建建筑设计大赛、建筑评论、建筑师论坛等各种平台，促进建筑设计理念的交融和升华。就以建筑评论来说，它对引导人们的审美观、对提高建筑设计水平，都是至关重要的。

纵观各发达国家在建筑风格方面，都是先引进外国的观念和设计师，经过一段时间后，都会本土化，都会产生本土的设计大师、设计理念、设计流派。美国是这样，日本是这样，韩国也是这样。我国已经到了这个时候。我们应该千方百计，促使中国建筑文化复兴局面早日出现。

问：地下综合管廊和海绵城市建设已列入“十三五”新型城镇化建设的重大工程，下一步将如何推进实施？

答：城市基础设施建设矛盾很多。如果能集中力量抓好地下综合管廊和建设海绵城市两件事，就可以解决主要矛盾，大幅度提升城市现代化水平。

建设地下综合管廊。城市地下综合管廊建设起步于法国巴黎，集大成于日本。与传统的管线直埋方式相比，这种方式优势明显：一次性解决各类城市管线敷设，而且可以长期运行；节约地下空间，可以让地下空间更大地发挥作用；腾出地上空间，不仅节约土地，还可以使城市更舒适、美丽；便于发现隐患，也便于维修，只以自来水为例，全国年均漏失率是16%，北方一些城市都在30%以上，管廊里的水是不可能漏失的，这将节约多少水？水又是多么宝贵？可以拉动有效投资，据估算每公里综合管廊建设资金约1.2亿元左右，虽然看上去一次投资很大，但统算起来，比我们现在做法要省许多钱。

中央已经明确要求，城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等，逐步推进地下综合管廊建设。特别是规定，凡建有地下综合管廊的区域，管线必须全部进入管廊，管廊以外区域不得新建管线。管线实行有偿使用，建立合理的收费机制。

现在的管廊建设，城市政府有深刻的认识，社会有雄厚的资本，资金技术已经过关，管线企业完全服从统一入廊安排，已经到了我们全面推进的时候了。2016年，全国将开工建设城市地下综合管廊2000公里以上。

建设海绵城市。海绵城市的要义就在于将过去的“把雨水排出去”变为“把雨水留下来”；在于减少径流，减少污染。

关于方法，大体上说是三条，即利用自然条件收集，如河流、湖泊、湿地；利用工程收集，如下沉广场，如蓄水池，如家庭收集措施；建立责任制，按发达国家做法，每个区域内，排除雨水是有限制的，超排就要罚款，这也是一个体制的建立。到2020年，我国城市建成区20%以上的面积要达到海绵城市建设要求，到2030年，城市建成区80%以上的面积要达到海绵城市建设要求，即将70%的降雨就地消纳和利用。

问：“十三五”规划纲要提出，加快城镇棚户区和危房改造，健全住房供应体系，对此有哪些举措？

答：住房始终是党和政府高度关注的重大民生问题。我们的目标十分明确，就是要实现住有所居。

一是加快城市棚户区和危房改造。“十二五”期间，全国城镇保障性安居工程开工4013万套，其中棚改就达到了2191万套，上亿群众喜迁新居。但必须清醒认识到，仍有约1亿人住在各类棚户区、“城中村”，环境脏乱差，配套设施不齐全。棚改任务依旧繁重艰巨。

我们将按照党中央、江南平台入口 的决策部署，继续大力推进城镇棚户区改造。今年《政府工作报告》已经正式部署，“十三五”期间要完成城镇棚户区住房改造2000万套。我们将坚定信心，克服困难，创新机制，不折不扣地完成任务。

二是完善公租房保障。改革开放以来，我国在保障房建设方面进行了很多探索，大大缓解了城镇中低收入家庭的住房困难问题。经过实践，我们对多种保障房进行了归类，形成了廉租房和公租房两种租赁型保障房。接着，又将廉租房和公租房合并为公租房。今后的方向是，实现公租房货币化，原则上政府不再投资建设保障房，而是充分利用社会上的租赁房，政府只发放补贴。这不仅可以节省投资，减轻财政负担，提高效率，减少腐败，也有利于建立新的体制机制。

与此同时，还要结合城镇化发展的实际，从满足新市民住房需要出发，深化住房制度改革，建立健全购租并举的住房供应体系，大力发展住房租赁市场，努力保持房地产市场平稳健康发展。（记者 亢舒）