回良玉副总理在全国集体林权制度改革
现场经验交流会上的讲话

（2006年8月25日）

　　在全党全国掀起认真学习《江泽民文选》、进一步贯彻“三个代表”重要思想热潮之际，在实施“十一五”规划、推进社会主义新农村建设开局之年，在农村综合改革深入推进、集体林权制度改革取得积极成效之时，继国家林业局和有关方面在福建成功举办全国集体林权制度改革高峰论坛之后，这次又在江西井冈山召开全国集体林权制度改革现场会，总结交流集体林权制度改革试点经验，研究安排全国集体林权制度改革工作，既十分重要，又非常及时，也很有意义。昨天，我到江西新干县、泰和县等地实地考察了林改情况，详细了解了林改流程，认真听取了基层干部群众对林改的反映，与会代表也到泰和县、遂川县进行了现场观摩学习。刚才，福建、江西、辽宁三个率先开展集体林权制度改革的省，全面介绍了改革进展情况、基本做法和主要经验。通过参观考察和大会交流，我们既掌握了很多情况，也学到了很多经验，既很有收获和启示，也很受教育和鼓舞。下面，我讲三点意见：

　　一、充分认识集体林权制度改革的重大意义

　　深化改革是推进经济社会发展的动力之源，制度创新是激发经济利益主体积极性和创造性的根本法宝。针对集体山林归属不清、权责不明、经营机制不活、产权流转不规范等制约林业发展的深层次矛盾和问题，近年来，福建、江西、辽宁、浙江等省率先开展了以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革，取得了阶段性的显著成效，受到了广大农民的热烈欢迎，得到了社会各界的普遍赞誉，形成了加快推进改革的强劲势头。实践证明，这项改革是顺应发展规律、顺乎农民意愿、合乎农村实际的重大创举，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效举措，必将对我国经济社会发展产生重大而深远的影响，必将载入中国农村改革发展的史册。

　　第一，集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善。我国的改革从农村发端，农村的改革从“大包干”开始，“大包干”又从调整土地政策入手。实践证明，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，是改革开放以来我国农村所进行的最重大的改革，是农村经济社会发展最强大的动力。这是农村的基本经营制度，也是党在农村政策的基石。林地与耕地一样，是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。推进集体林权制度改革，是在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地的使用权交给农民，让农民依法享有对林木的所有权、处置权、收益权，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，使林业生产关系适应林业生产力的发展，进一步解放和发展农村生产力。这是农村土地制度改革在林地上的拓展和发展，是家庭承包责任制在林业上的丰富和完善，是把家庭承包责任制从耕地延伸到林地。当前，推进农村体制机制创新、活化农村各种生产要素、活跃农业农村经济方面要做的工作很多，集体林权制度改革无疑是一项重要的内容。

　　第二，集体林权制度改革是农业发展空间的拓宽和延伸。我们讲的大农业，包括林业这个重要的产业门类。但长期以来，我们更多地是在耕地上做文章，现在全国耕地平均复种指数已达128%，许多地方高达200%以上，个别地方甚至超过300%，这就说明我们对耕地精耕细作的程度已达到了相当高的水平。今后，耕地的潜力还要继续挖掘，但同时也必须做好耕地之外的其他广大国土资源的文章。根据有关资料测算，目前我国18亿亩耕地的亩均产出水平（增加值）约为686元，但60亿亩草原亩均产出只有20元，42亿亩大陆架渔场亩均产出只有24元，而42.7亿亩宝贵的林地资源亩均产出也只有22元。差距是问题所在，也是潜力所在，进一步挖掘林地生产潜力，大有可为。推进集体林权制度改革，有利于把资金、技术、劳动力等各种生产要素，引向林业，引向林区，引向林地，不断开发林业的生态、经济、文化等多种功能，增加生态产品和林产品产出，丰富食品和工业原料供给，从深度和广度两方面延展林业生产经营的范围和领域，拓展林业的多样性和多功能性。

　　第三，集体林权制度改革是促进农民增收的机遇和途径。25亿亩集体林地，是发展农村经济的一笔宝贵资源，也是促进农民增收的一笔巨大资产。但目前林业对农民增收的贡献水平还较低，与林业所拥有的资源、与林业所应有的产业地位还很不相称。通过推进集体林权制度改革，把林地资源进一步开发好、利用好、保护好，有利于多方位、多层次地拓宽农民的就业渠道和增收空间。一是通过扩大农业作业面、延长林产品产业链，可以使农民实现就业增收；二是通过强化集约经营、规模经营和产业化经营，提高林地的产出水平，可以使农民实现效益增收；三是通过减免税费、政策优惠，可以使农民实现让利增收。福建南平、三明等实行林改的重点林区，农民收入已经有一半来自林业。江西去年林改对农民的政策性让利达11.27亿元，全省农民林业现金收入同比增长41%，今年上半年农民来自林业的人均收入达到360元。

　　第四，集体林权制度改革是增强林业竞争能力的支撑和手段。一个产业的壮大和发展，根本是要靠市场机制。只有面向市场调整林业结构，才能不断提高林业的素质和效益；只有充分调动市场主体的经营积极性，才能不断提高林业的综合生产能力和经营水平。推进集体林权制度改革，从本质上说，是要把市场机制充分引入林业经济，明晰产权关系，明确市场主体，培育市场体系，规范市场交易，使林业具备内在的发展活力，建立起良性的发展机制。从集体林权制度改革的实践看，推进集体林权制度改革后，农民普遍大幅度增加了对林地的投入，优化了林种结构，提高了林产品产量和效益。林权明确了，还有利于促进林地使用权和林木所有权的流转，进一步优化配置林业生产要素，全面盘活林业资源，充分释放林地、物种、劳动力等生产资料的巨大潜能。同时，集体林权制度改革也吸引了很多工商企业进入林业，通过发展林业的产业化经营，健全和壮大了林业产业体系。围绕集体林权制度改革，适应林业发展的需要，林业部门也普遍转变了职能，强化了服务，增强了对林业的管理能力和对市场的调控能力。

　　第五，集体林权制度改革是持续改善生态环境的举措和保障。从发达国家、历史经验和林改地区的实践看，要保护好森林生态，光靠堵和禁是不行的，应当用更积极的办法，在加强必要管理和调控的前提下，在开发中保护，在发展中保护，实现用和育的良性互动。应当树立这样一种观念，产权越是清晰，责任越是明确，培育才越能有效，管护才越能到位。有的同志讲，山定权、人定心、树才能定根，我看很有道理。过去林权不清，用育关系处理不好，林木资源蓄积量增长就很缓慢。占全国林地60%的集体林地，目前森林蓄积量每公顷平均只有50多立方米，而全国平均水平是85立方米，世界平均水平超过100立方米，德国、法国等林业发达的国家最高达200～300立方米。通过集体林权制度改革，重塑林业微观经营主体，让农民吃下“定心丸”，有利于鼓励农民多栽树、栽好树，从根本上调动农民植绿、爱绿、护绿的积极性。还要看到，商品林搞好了、搞活了，公益林才能减轻压力，才能更好地得到保护。这一点，在林改试点地区已经得到了充分的证明，现在大家已普遍打消了林改会带来乱砍毁林的担心和疑虑。

　　二、准确把握集体林权制度改革的几个重大问题

　　集体林权制度改革是农村改革的又一重大突破，政策性很强，操作难度较大，一定要准确把握，正确引导，统筹安排，精心组织。总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，深入贯彻党的十六届五中全会、中央一号文件和中央关于加快林业发展决定的精神，全面实施以生态建设为主的林业发展战略，遵循林业建设特点和规律，围绕“发展林业、振兴林区、富裕林农”的目标，创新林业体制机制，转变林业增长方式，促进林业又快又好发展，为推进社会主义新农村建设作出应有贡献。推进集体林权制度改革，要重点把握好以下几个方面：

　　（一）始终坚持两条基本准则。深入学习《江泽民文选》，全面贯彻“三个代表”重要思想，指导“三农”工作具体实践，必须坚持农村的基本经营制度，长期稳定党在农村的基本政策；必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，不断深化农村改革、创新体制机制；必须切实保障农民的物质利益、尊重农民的民主权利，这是“三农”工作的基本准则。全面实施以生态建设为主的林业发展战略，是中央关于加快林业发展决定的明确要求，是时代赋予林业发展的神圣使命。推进集体林权制度改革，必须遵循“三农”工作的基本准则，必须更好地履行时代赋予的使命。也就是说，当前的林权制度改革要坚持两条基本准则：一是确保农民得实惠，二是确保生态受保护。这是推进林权制度改革的根本出发点和落脚点。农村任何改革最终都要体现为老百姓得利，“大包干”之所以成功，就在于它实现了耕者有其田、耕者有其权、耕者有其利。老百姓最讲实际，一项改革只有让他们尝到甜头，他们才会投身和支持改革，改革才有坚实的群众基础，才能顺利推进，才能真正持久。林业直接关系到山区、林区老百姓的切身利益，是他们维持生计的基本来源和实现增收致富的重要门路。推进集体林权制度改革，从开始的方案设计，到中间的组织实施，到事后的检查评估，都要把农民是否得到实惠作为一条基本考虑。总之，对农民该给的利益要给足，该减的负担要减够，该搞的服务要搞好，真正使集体林权制度改革成为惠及千家万户的德政之举和民心工程。另一方面，林业不仅仅是一项十分重要的基础产业，它还是一项最具生态功能的公益事业，具有十分突出的生态、经济和社会三大效益，关系着国家的生态安全和经济社会可持续发展。所以，推进集体林权制度改革，绝不能牺牲生态，更不能以破坏生态为代价。这是集体林权制度改革必须坚守的一条底线。把管护森林资源与农民自身利益直接挂钩，变少数人管理为多数人护林，从根本上和长远看有利于生态保护和建设，有利于生态效益的发挥。但如果考虑不周，把握不好，防范不力，也可能造成一些不利影响。这在历史上是有过教训的，必须引起高度重视。集体林权制度改革一旦推出，具体办法可以随着实践发展不断完善，但改革方向和基本政策不能随便摇摆，要切实稳定农民的经营预期。同时，要妥善处理改革中出现的矛盾和纠纷，对借改革之机强行流转山林、与民争利的行为要坚决纠正，对乱砍滥伐林木、乱占滥征林地的行为要坚决制止。从各地改革试点实践看，推进集体林权制度改革，在实际工作中，还要坚持依法办事、分类指导、统筹兼顾和稳定第一等原则。

　　（二）正确处理两大重要关系。集体林权制度改革涉及多种利益主体和各方面的利益，但最基本的是要处理好集体与农民、管理与放活两大关系。集体林权制度改革后，集体仍然是林地所有者代表，农户拥有林地使用权和林木所有权，林地是农户增收致富的重要生产资料，也是集体壮大经济实力的一个重要来源。因此，在集体林权制度改革过程中，必须妥善处理好集体与农民的利益关系。改革首先要保证农民的利益，要坚持让利于民的原则，确保让农民多得利、得“大头”。同时，对集体也要保证其必要、合理的权益，引导集体主要通过搞好社会化服务、多渠道盘活各种林产资源，来分享林业发展的收益，壮大集体经济实力。林业是产业，但也是特殊产业，林木是商品，但又是特殊商品，推进林权制度改革，既要放又要管。放就是要发挥市场机制配置林木资源的基础性作用，让生产经营者有利可图，愿意增加林业投入，但又不能一放了之，必须加强指导，有序进行。管就是要弥补市场的缺陷，依法治林、依法护林、依法兴林，守住生态安全的底线，但也不能沿用过去的老办法来管理，而要适应市场经济、林权改革和分户经营的新形势、新要求，创新林业管理机制，探索新的管理模式。总之，在推进林权制度改革的过程中，要立些规矩，做到放而有序、活而不乱、管而不死。

　　（三）紧紧把握两个关键环节。推进集体林权制度改革需要做好各个方面、各个环节的工作，但关键是两点：一个是林权界定，一个是农民决策。集体林权制度改革最重要、最核心的内容，就是要对林地和林木进行确权。确权越明确、越细致越好，这个基础打牢了，改革进程就会顺畅，留下的隐患就会少，改革也才能够最大限度地取得成效。确权是一项很复杂、很细致的工作，既要考虑现实，又要考虑历史；既要照顾国家、集体的权益，又要照顾林场、农民的权益；既要扎实做好有关技术性基础工作，又要注意制定好面上的基本政策规范。开展确权，要依据《农村土地承包法》及其他法律政策的规定，坚持公正、公平、公开的原则，合理制订确权方案，细化具体操作办法。对已经明确的林权，只要实践证明行之有效，绝大多数群众满意，就应予以坚持，不能打乱重来、借机收回或无偿平调。要依法签订林权承包合同，及时开展林权登记，切实维护农民权益。要坚持依法、有偿、自愿的原则，建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制。农民群众是集体林权制度改革的参与主体、受益主体，也是决策主体、监督主体。一切为了群众、一切依靠群众，是做好农村工作的法宝，也是搞好集体林权制度改革的法宝。林权分不分、怎么分、什么时候分、分到什么程度，都要由农民说了算。地方各级政府应当做好有关组织领导、政策引导和服务协调工作，但一定要注重保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，不能包办代替，更不能行政命令、强制推行。

　　（四）认真抓好两项重要改革。一是主体改革，即明晰产权和经营主体。这是集体林权制度改革的主体内容，是基础、是核心，要集中力量抓紧抓好。二是配套改革，即管理体制变革和运行机制创新。这是集体林权制度改革的一项重要内容，也是改革能否取得成效的一个重要保证。必须围绕林业确权这一主体改革，因地制宜、因势利导地推进各项配套改革。要及时调整和完善财政税收、金融保险、科研推广等支持政策，为集体林权制度改革和林业发展创造良好的外部环境。林业系统自身要加快推进林业分类经营改革，改进林木采伐管理制度和办法，强化林业综合行政执法，促进集体林权制度改革成果的巩固发展，促进经济社会与林业的协调发展。要加快林业社会化服务体系建设，培育专业合作组织和中介机构，搞好行业自律管理，有效开展市场信息、护林防火、防病治虫、优良种苗、农资机械等多方面服务。要完善林业法律法规，根据林改需要及时制修订有关法律法规，为集体林权制度改革提供有力的法制保障。

　　三、切实加强对集体林权制度改革的组织领导

　　集体林权制度改革是林业工作的一项重要任务，也是“三农”工作的一件大事。地方各级党委、政府要切实加强领导和指导，确保集体林权制度改革顺利推进。

　　（一）高度重视，精心组织。林改地区和有关部门必须从统筹城乡发展、建设社会主义新农村的高度，充分认识农村集体林权制度改革的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，把这项改革工作真正列入重要议事日程，精心组织，周密部署，积极稳妥地加以推进。要切实加强对林改工作的组织协调和统筹指导，明确目标、分解责任、细化任务、制订措施、抓好落实。各级领导干部要深入基层，摸清林情，了解民意，加强对基层的指导和服务，帮助他们解决改革中遇到的各种矛盾和问题。各级发展改革、财政、国土、农业、司法、民政、监察、税务、金融等有关部门要密切配合，通力协作，支持推进集体林权制度改革。各级林业部门更是责无旁贷，要切实履行职责，发挥好主管部门的作用，认真做好改革的各项基础工作。

　　（二）做好方案，抓好落实。要在充分调查研究的基础上，切实制订好林权制度改革的意见和方案。既要明确总体目标，又要定好具体政策；既要进行长远部署，又要提出阶段安排；既要下功夫制订好改革方案，又要花力气抓好组织实施。地方各级政府和有关部门要切实加强对林改地区改革方案的指导、审核和把关。改革决策和改革方案确定后，要统一思想和认识，发动干部和群众，及时加以部署和安排。要注重试点示范和典型引路，不断摸索路子，积累经验，完善政策，以点带面。要加强督促检查，把各项改革政策和保障措施落实到位。要妥善处理林权纠纷，严肃改革纪律，确保林改地区社会稳定。

　　（三）总结经验，完善政策。福建、江西、辽宁、浙江等集体林权制度改革先行地区，在许多方面进行了积极探索和大胆创新，为各地推进改革积累了有益经验。各地要不断总结和推广林改地区的好经验、好做法，不断探索推动工作的新思路、新途径。林业有生产周期长、生态功能显著等自身特点，集体林权制度改革总体看还处在起步阶段，有些问题我们可能暂时还看不清，今后在推进改革过程中，要密切跟踪新动态，敏锐发现新情况，及时解决新问题，妥善处理新矛盾。尽管一开始不可能就把所有问题都估计到，把改革方案制订得十全十美，但我们也要尽可能考虑周全一些，把可能出现的问题估计得充足一些，把各项工作措施和应对预案准备得充分一些，确保集体林权制度改革的顺利健康推进。

　　（四）加强宣传，搞好动员。集体林权制度改革是一项涉及面广、政策性强、工作量大的综合改革，加强政策法规和改革方案宣传十分必要。要通过各种新闻媒体，通过干部培训、张贴告示、发放小册子和“明白纸”等多种形式，广泛宣传改革的意义、方针、政策和方案，把政策真正交给基层和农民，让每个干部清楚，使每个农民明白。改革方案实施前，要做好动员工作，搞好释疑解惑，统一干部群众的思想认识，确保集体林权制度改革地区的生产发展和社会稳定。

　　最后，再强调一下森林防火工作。今年以来，我国东北、华北、西南等地先后出现了20～50年不遇的严重干旱，森林火灾频繁发生，重特大火灾时有发生。今年5月下旬，我们成功地扑灭了发生在内蒙古、黑龙江的三起特大森林火灾。这是党中央、江南平台入口 正确领导的结果，是人民解放军指战员、武警部队官兵英勇奋战的结果，是各部门通力协作的结果，也是广大林业战线干部职工顽强拼搏的结果。事实再次证明，林业系统的干部职工，是一支党和人民信得过、靠得住、过得硬、特别能战斗的队伍。当前，西南、西北部分地区旱情仍在发展，森林火险气象等级居高不下，再过十几天，东北、内蒙古林区就要进入秋季防火期，防火形势依然严峻，防火任务相当艰巨。对此，我们务必时刻保持高度戒备，决不能有丝毫麻痹，决不能有丝毫松懈；务必始终坚持常抓不懈，不断提高森防应急能力，不断提高森防保障水平。要做到领导责任到位、监测预警到位、工作措施到位、部队布防到位、物资储备到位、应急保障到位，实现火患早排除、火险早预报、火情早发现、火灾早处置，努力保障人民生命财产安全和国家森林资源安全。

　　在推进社会主义新农村建设的开局之年，积极稳妥地推进集体林权制度改革工作，意义重大，任务艰巨。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，解放思想，振奋精神，开拓进取，扎实工作，努力开创林业工作新局面，为建设社会主义新农村作出更大的贡献！