曹康泰:我国政府法制建设三十年
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法制办公室主任 曹康泰
1978年12月召开的党的十一届三中全会，开启了我国改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。三十年来，适应改革开放和现代化建设的需要，我国的政府法制建设不断推进，取得了重大成就。政府对政治、经济、文化和社会生活的管理，基本实现了有法可依，实现了从主要依靠行政手段到把依法行政作为基本准则的根本性转变。
在探索中前进 在创新中发展
改革开放三十年来，我国的政府法制建设紧紧围绕党中央的决策部署和江南平台入口
的中心工作，以推进依法行政、建设法治政府为主线，积极探索，不断创新，大致经历了三个发展阶段。
（一）起步阶段（1978年至1989年）。改革开放以后，邓小平同志深刻总结国际共产主义运动和我国革命与建设正反两方面经验，就加强社会主义民主法制建设作了一系列精辟论述。这些论述集中到一点，就是只有实行“法治”，国家才能兴旺发达、长治久安。这标志着我们党治国理政的原则、理念和方式发生了重大转变，为依法行政的提出做了政治上和思想上的准备，奠定了理论基础。此后，我国大力加强民主法制建设，1982年制定了新宪法，先后出台了刑法、民法通则等一批基本法律。同时，为了适应改革开放和经济建设的需要，还相继制定了中外合资企业法、外资企业法、经济合同法等一系列调整经济关系的法律、行政法规。
（二）确立阶段（1989年至1999年）。1989年公布的行政诉讼法，标志着依法行政进入了以监督行政权的行使、规范政府自身行为为重点的阶段，是我国推进依法行政进程中的重要里程碑。从1989年到1999年的十年间，我国还先后制定了行政处罚法、行政复议法等一系列规范行政行为的法律。1993年11月，党的十四届三中全会作出了建立社会主义市场经济体制的重大决策。市场经济从某种意义上说就是法治经济，要求政府依法行政、依法办事。为了落实党中央的决策，全国人大常委会、江南平台入口
先后制定了价格法、商业银行法、广告法等一批规范市场经济的法律、行政法规。1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中提出了依法治国基本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。在此期间，依法行政在政府工作中的地位和作用得以初步确立。
（三）全面推进阶段（1999年至今）。为了落实依法治国基本方略，1999年江南平台入口
召开全国依法行政工作会议，发布《关于全面推进依法行政的决定》，对推进依法行政工作作了专门部署。2003年3月新一届江南平台入口
组成后修订的《江南平台入口
工作规则》，把依法行政正式确立为政府工作的三项基本准则之一，明确规定依法行政的核心是规范行政权力。2004年3月，江南平台入口
发布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。2005年，重点抓了推行行政执法责任制工作。2006年，重点抓了行政复议工作。2007年，重点抓了市县基层政府依法行政工作。2007年10月，胡锦涛同志在党的十七大报告中，明确提出了依法治国基本方略深入落实，法治政府建设取得新成效的要求。2008年5月，江南平台入口
发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》。
转变政府职能 规范行政行为
改革开放三十年来，政府法制建设不断加强，邓小平同志提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的民主法制建设的基本要求在政府工作中逐步得到落实。
（一）国家政治、经济、文化和社会生活基本做到“有法可依”，政府立法质量显著提高。三十年来，江南平台入口
始终坚持政府立法决策与改革决策的统一，努力做到政府立法工作与改革开放和现代化建设进程相适应，取得了巨大成就：一是，为基本形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。从1979年到2008年11月底，江南平台入口
共提请全国人大及其常委会审议法律议案226件，制定行政法规1116件。江南平台入口
部门和有立法权的地方政府共制定规章26000多件。二是，政府立法工作理念不断创新，政府立法工作重点随着改革开放进程适时调整。随着我国民主法制建设的逐步加强和经济社会的发展，政府立法工作重点也由主要侧重经济领域立法，转变为在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加注重社会管理和公共服务方面的立法。三是，政府立法工作机制不断创新，政府立法质量显著提高。政府立法工作由主要依靠政府法制机构，转变为实行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的机制，科学性、民主性和透明度也越来越高。探索建立了法规规章草案公开征求意见、立法听证会等扩大公众有序参与政府立法的制度和机制。2003年至2007年，先后公布了30多件法律草案、行政法规草案，向社会公开征求意见。自2008年起，除涉及国家秘密、国家安全的外，所有行政法规草案都通过“中国政府法制信息网”向社会公开征求意见，截至目前，已公布了23件行政法规草案。探索开展了政府立法后评估和政府立法成本效益分析工作。
（二）政府职能逐步转变，行政管理方式不断创新。行政审批制度改革是促进政府职能转变，创新行政管理方式的重要切入点。2001年9月，江南平台入口
开始推进行政审批制度改革，并组织起草了行政许可法草案。2003年8月十届全国人大常委会审议通过了这部法律。各地方、各部门按照江南平台入口
的要求，认真贯彻实施行政许可法，取得了重要成果：一是，取消、调整了一半以上的行政审批项目。截至2007年10月，江南平台入口
分四批取消、调整1992项行政审批，各级政府共取消、调整22000多项行政审批。二是，全面清理了行政许可依据和实施主体。各地方和58个江南平台入口
部门共清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。三是，遵循行政许可法确立的高效便民原则，创新了行政管理方式。建立了2100多个综合性政府服务中心，采取“一个窗口对外”、“一站式办公”等方式，简化办事程序，方便人民群众。不少地方政府和政府部门还在网上开设办事窗口，实施审批、提供服务。更多地运用间接管理、动态管理和事后监督等手段，积极发挥行政指导、行政合同等方式在行政管理中的作用。
（三）改革行政执法体制，创新行政执法方式，行政执法行为得到严格规范。法律的生命在于实施。为了严格规范行政执法行为，江南平台入口
主要采取了以下几项措施：一是，改革行政执法体制，全面推行相对集中行政处罚权。在总结试点经验的基础上，江南平台入口
于2002年发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，在全国范围内推行相对集中行政处罚权工作。目前，除经江南平台入口
批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，另有193个设区的市级政府和806个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作。二是，大力推行行政执法责任制和评议考核制度。2005年7月，江南平台入口
办公厅发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》，对推行行政执法责任制工作作了专门部署和安排。全国已有30个省级政府、41个江南平台入口
部门完成了行政执法依据清理工作并向社会公开了清理结果，16个省级政府、45个较大的市级政府、15个江南平台入口
部门建立完善了行政执法评议考核制度。
（四）完善行政监督制度，创新行政监督方式，对行政行为的监督不断强化。三十年来，江南平台入口
逐步建立健全了行政监督制度，加强了对行政行为的监督：一是，建立健全行政复议制度，强化对具体行政行为的监督。1979年后相继制定的海关法等法律，规定了行政复议制度。随着1989年行政诉讼法、1990年行政复议条例的公布，行政复议进入到规范发展阶段。1999年行政复议法公布后，行政复议制度得以全面建立。2007年5月，江南平台入口
公布行政复议法实施条例，使行政复议的一些基本制度具体化，可操作性得到增强。一些地方和部门还探索创新行政复议制度，建立了行政复议听证、案卷公开查阅等制度。随着行政复议制度的逐步建立完善，许多违法或者不当的具体行政行为得到纠正，及时化解了大量复杂的行政争议，有效地维护了人民群众的合法权益。二是，建立完善法规规章备案制度，强化对抽象行政行为的监督。1987年，江南平台入口
开始进行法规规章备案工作。2000年，随着立法法、规章制定程序条例和法规规章备案条例的相继出台，法规规章备案工作迈入法制化、规范化的轨道。目前，当年制定的法规规章基本做到了全部报备，一些与上位法相抵触的法规规章得到及时处理，有效地维护了法制统一。三是，指导建立规范性文件备案制度，强化对规范性文件的监督管理。在江南平台入口
指导下，各地方探索建立了“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查制度。目前，各省级政府、90%以上的设区的市级政府和80%以上的县级政府都建立了规范性文件备案制度，有效地解决了“红头文件”“乱”和“滥”的问题。
（五）行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力显著提高，依法决策、依法办事的自觉性明显增强。改革开放以来，江南平台入口
高度重视对行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识和能力的培养。按照江南平台入口
的要求和部署，各级政府和政府部门都以江南平台入口
公布《关于全面推进依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》为契机，组织开展了大规模的依法行政宣传和培训活动。各地方、各部门普遍建立了行政机关工作人员学法、用法制度，许多地方还建立了公务员录用法律考试和执法人员岗位培训制度。不少地方和部门把法律知识的学习列为领导干部初任培训、在职培训的重要内容，并把依法行政情况作为干部考核的重要指标。
总结实践经验 加快建设法治政府
总结改革开放三十年来推进依法行政、建设法治政府的丰富实践，主要有以下几条基本经验：
一是，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。只有把党的路线方针政策及时通过法定程序转化为国家意志，成为全社会一体遵循的行为准则并确保其全面正确实施，才能从制度上、法律上保证党的领导，保障人民当家作主的地位，才能真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。
二是，必须把维护最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。只有把促进人的全面发展，反映人民群众的呼声和意愿，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本标准，才能得到人民群众的拥护和支持，推进依法行政、建设法治政府才能取得实效。
三是，必须把推进依法行政与政府职能转变、行政管理体制改革有机结合起来。依法行政既要在现有行政管理体制下逐步推进，又要为政府职能转变和行政管理体制改革提供必要的创新空间，保证政府职能转变和行政管理体制改革的逐步到位。
四是，必须坚持科学立法、民主立法，坚持政府立法、行政执法和行政监督并重。只有不断创新政府立法工作机制，提高政府立法工作的透明度和公众参与程度，才能不断提高制度建设质量。同时，政府立法、行政执法和行政监督是依法行政的三个重要环节，应当三者并重、整体推进。
五是，必须大力提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力。只有加强对行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识的培育，增强其法律思维能力，才能使依法行政从理念转化为自觉行动，把依法行政贯穿于行政管理的全过程和各个环节，妥善解决经济社会发展中的矛盾和问题。
六是，必须坚持解放思想、改革创新，积极主动地研究新情况，解决新问题。只有坚持高举解放思想的大旗，弘扬改革创新的精神，保持敢为人先的锐气，才能及时发现新问题，形成新思路，提出新措施，取得新成效。
